文/戴秀雄

對於發展成熟的都市計畫地區，新建築基地的出現，除舊建物拆除後重新出現的既有建築用地外，另可成為新生建築用地的潛在來源，實際上往往包含了眾多長年以來尚未開發利用，卻一直維持在為未來設置公共設施所預留(保留)的基地，也就是公共設施保留地。公共設施保留地究竟如何產生，而其性質與法律效果究竟為何，過去鮮少被大眾所注意；然而，晚近因為各直轄市、縣市政府基於不同壓力，逐漸在都市計畫的檢討中，嘗試將保留多年的公共設施保留地予以清理，涉及到公共設施保留地解編的問題，甚至因為牽涉民眾必須以土地回饋的情形，以致公共設施保留地的問題也才逐漸被注意到。為了提供大家對於公共設施保留地能夠有所了解，本文嘗試就其產生、性質與法律效果分別予以說明。

一、公共設施保留地的產生及其法律上之意義

按所謂公共設施保留地，係指在都市計畫(含主要計畫與細部計畫)書圖所載明，用以承載都市計畫法第42條所規定公共設施之基地，且在由國家機器取得該土地所有權或使用權之前，仍歸屬私人所有之土地。因此，公共設施保留地源自於都市計畫法之規定，而亦僅限於都市計畫地區；相較之下，非都市土地即使有公共設施需用之土地，亦非屬此處觀念之公共設施保留地。

進一步來看，因為都市計畫區分為主要計畫與細部計畫，而二者在計畫的法定內容上有明顯差異，對於公共設施保留地的產生，因此必須針對二者在內容與法效上之差異為說明。基本上，主要計畫與細部計畫於都市計畫法之規定(參考第15條與第22條)，就公共設施之規劃，係由主要計畫針對主要道路、全區域共用設施，例如果菜市場、上下水道與公共交通規範；而細部計畫則規範鄰里層級之公共設施。因此，縱使都市計畫法明定主要計畫乃用以衍生細部計畫，而細部計畫才會對個別土地進行分區以資管制，但在這樣的規範架構下，公共設施的具體空間位置與範圍卻不是單單由細部計畫所規範(指定)，而是如前引規定，實質上由主要計畫與細部計畫分別針對不同類別與層級公共設施，分別指定。換句話說，公共設施的基地在主要計畫與細部計畫中被指定，只要該筆土地仍屬私人所有，該筆土地即具有公共設施保留地之性質。因此，主要計畫與細部計畫都各自足以透過其自身之法效產生出公共設施保留地。

既然公共設施保留地是基於都市計畫所指定，且由於無論是主要計畫或是細部計畫，舉凡涉及公共設施之配置，既須依照都市計畫樁位圖套疊地籍圖後辦理分割(都市計畫法第23條第3項)，俾便精確地成為日後國家機器取得以及設置公共設施之標的。也就是，公共設施保留地在都市計畫中被指定的過程與作用，明確具備具體細節的特徵，且因為其係導源於各該土地上所將設置公共設施所致，非屬都市計畫地區內土地的普遍性狀態，而同時具有個案性，故符合釋字156號、742號所指出，都市計畫內容中「具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔」之情形，為都市計畫爭訟救濟重要之標的。

要注意的是，公共設施保留地之產生，事實上除了因為記載於都市計畫書圖之中，而屬於都市計畫實質內容的一部分外，因為都市計畫之法律性質自釋字第742號起，被確定為法規命令，所以都市計畫的內容及其作用，在對於土地進行分區與公共設施保留地之指定上，無須再另經行政處分之作成，而其所衍生限制公共設施保留地利用限制之效果，也自都市計畫發布生效之時起，即發生作用。準此，若意在對於個別土地被都市計畫指定為公共設施保留地之結果提請救濟，即須針對各該都市計畫主張其相關指定特定土地為公共設施保留地之內容有違法之情形，依行政訴訟法都市計畫訴訟專章之規定，訴請法院為都市計畫無效或違法之確認，而非循行政處分救濟模式，訴請撤銷公共設施保留地之指定。進而，關於公共設施保留地之指定，亦不適用行政程序法中關於行政處分撤銷、廢止等規定，無從在起訴不變期間經過後，由處分機關或其上級機關依職權自為撤銷或廢止，而必須循都市計畫變更之程序及透過新計畫內容之效力，方得變動公共設施保留地的指定。

二、公共設施保留地符合特別犧牲

按公共設施所需基地之所以有先予以保留之必要，一者在於防止土地使用之情形在取得前牴觸都市計畫之擘劃，二者也在於確保未來取得各該土地時，其取得措施困難度不至於提升導致取得困難。換言之，固然公共設施保留地在取得時，不管取得之方式採行徵收、區段徵收、重劃，甚至私法手段之互易、買賣，本質上仍具有因公共利益犧牲私財產權之情形，所以公共設施保留地之取得，因係私財產權因公益，個案性地承擔超越社會義務所需忍受程度之限制，實質上仍具有特別犧牲之特性。

然而，公共設施保留地在取得之前，依都市計畫法之規定，已受到一定之土地利用限制，則此段保留期間該土地所受到之利用限制，若被認為符合特別犧牲，即應給予相當補償。按私財產權之特別犧牲應予補償，此屬釋字第400號以降之司法實務意見，故以下針對公共設施保留地在取得之前所受限制，進一步分析。

依釋字第440號意旨，「國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市計畫道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。」準此，該號解釋明確指出，在土地依法取得前，對於各該土地已經形成之限制或負擔，應被獨立認定其是否符合特別犧牲，若是，則自應為相當之補償。換言之，本號解釋一方面將標的物取得與取得前所受限制界定為兩個不同的階段，而應各自認定其是否符合特別犧牲而受到補償，而不可逕將取得前標的物所受限制與負擔予以無視。其次，本號解釋也明確指出，私財產權的特別犧牲應受合理之補償，進而補充了釋字第400號，使特別犧牲在理論上於我國成為損失補償之請求權基礎。

在公共設施保留地之情形，一方面釋字第440號所指之標的(都市計畫道路用地)即為公共設施保留地；另方面如前所言，公共設施保留地由都市計畫指定之作用模式，具有個案性與具體性，這也導致公共設施保留地之指定及衍生之限制，若能確認其限制私財產權之程度已經達到超越社會義務所應忍受之範圍，則依照前引釋字第400號與第440號意旨，即已符合特別犧牲之要件，而應受到相當之補償。特別需要注意的是，此處公共設施保留地在取得前若已構成特別犧牲，則此期間所受限制衍生之財產上損失，即屬此處特別犧牲損失補償之標的，法理上必須被獨立予以補償，尚不可與取得時之補償或對價混為一談。準此，行58年判字第170號認為徵收前公共設施保留地不得要求地價損失之補償，在理解上固然地價漲跌是否即是此處特別犧牲之衍生(對應)損失，而難以直接認為屬於合理之補償標的，但是私財產權因使用限制所失去之土地使用利益，從特別犧牲應予補償之原理來看，恐怕就難以援引此號裁判意旨，否定針對遭剝奪使用利益對價之補償請求。因此，該號裁判在此法理脈絡下，也不無另予檢討之餘地。

衡諸都市計畫法對於公共設施保留地使用限制之規範，大體上可以分為：

(一)第51條規定「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」

(二)第50條第1項規定「公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築使用。」第2項規定「前項臨時建築之權利人，經地方政府通知開闢公共設施並限期拆除回復原狀時，應自行無條件拆除；其不自行拆除者，予以強制拆除。」

準此，公共設施保留地在取得前所受限制，基本上建立在各該都市計畫發布生效起，就當時各該土地在該時點確認其原本依法可利用方式與利用強度，並依當時現狀凍結至被取得前可以持續利用之狀態。而在原本合法可使用種類與強度與受限後允許維持使用狀態間的落差，理論上即屬遭到剝奪的土地使用權能，亦即前所提及土地遭受之限制與負擔。易言之，若此處的落差被認為已經超過該筆土地所有權所應忍受社會義務的範圍，而為特別犧牲，則此落差之性質應該就可理解為公共設施保留地因受限所損失之土地使用利益，而為應受填補(補償)之部分。

就此問題，釋字第336號固然肯認我國都市計畫法對於公共設施保留地之保留期間未設時間限制並未違憲，但於其理由書則明確指出:「至都市計畫既係預計二十五年內之發展情形而為訂定，依都市計畫法第二十六條規定，每五年至少應通盤檢討一次。其中公共設施保留地，經通盤檢討，如認無變更之必要，主管機關本應儘速取得之，以免長期處保留狀態。若不為取得（不限於徵收一途），則土地所有權人既無法及時獲得對價，另謀其他發展，又限於都市計畫之整體性而不能撤銷使用之管制，致減損土地之利用價值。其所加於土地所有權人之不利益將隨時間之延長而遞增。雖同法第四十九條至第五十條之一等條文設有加成補償、許為臨時建築使用及免稅等補救規定，然非分就保留時間之久暫等情況，對權利受有個別損害，而形成特別犧牲（Sonderopfer)者，予以不同程度之補償。」究其意旨，分別指出公共設施保留地對於土地私財產權所構成之限制，分別有：(一)土地所有權人既無法及時獲得對價，另謀其他發展，(二)不能撤銷使用之管制，致減損土地之利用價值，(三)加於土地所有權人之不利益將隨時間之延長而遞增，進而認為構成特別犧牲，應依實情予以補償。

特別值得注意的是，本號解釋將時間因素帶入特別犧牲的考量當中，使得公共設施保留地的認定得到根本性的決定。按每筆土地在進入保留地狀態時的情形不一，例如一筆容積率180%的土地，可能進入保留狀態時容積已經用盡，或是也可能根本尚未為任何營建行為，二者在依進入保留狀態之時，所受的初始利用強度損失，在前者幾乎為零，而後者卻幾乎為全部的剝奪。在此種情形下，後者幾乎無須考量時間久暫之因素，即可認定為符合特別犧牲，但難道前者就無論受限時間長短皆可認定完全沒有受限嗎？從釋字第336號等於針對前者情形給出了關鍵性答案，亦即長時間的（土地利用）狀態凍結（即凍結也是一種損失與負擔），隨著時間的延長也會擴大所受損失，而被認為仍會超出社會義務所需容忍的範圍，必須依此補償。

類似釋字第336號意見，另外學界亦有相同見解[1]，而可謂目前將公共設施保留地所受限制認為屬於特別犧牲之態樣，在法學界已有共識。只是，在此種情形下究竟應該如何補償，因為涉及個案情形之認定，當另外論之。

歸納上述，從公共設施保留地產生的方式，我們可以清楚看出個案性與具體性的特徵，而從司法院釋字第336號的意旨來看，透過時間因素的帶入，更是確認了公共設施保留地在保留期間的狀態亦符合特別犧牲，而有補償的必要。因此，我國目前行政實務上，普遍對於公共設施保留地除了稅捐優惠、容積移轉與臨時建築等措施外，如釋字第336號所言其實並未針對特別犧牲部分予以補償，仍有迫切改善之必要。

至於公共設施保留地在各種優惠措施予補償方面問題，甚至解編的辦理，容另文探討。

[1] 例如陳立夫，2003，公共設施保留地之使用限制與損失補償，月旦法學教室，頁34-35。