文/戴秀雄

由於非都市土地的分區與編定結果必須登錄於土地登記之標示部，導致非都市土地的分區與編定用地別效力，究竟是否取決於土地登記，對於多數人都次一件不易弄清楚的麻煩事。因此，本次特別介紹最高行政法院94年度判字1760號判決，以供大家對於這問題的法院實務見解能夠有所了解。

壹、事實

本件上訴人在原審（經陳金精、童菊美、邱張柑、顏春敏、杜吳竹英、蘇清泉、黃李碧順、蔡焜玉、蔡明川、林淑美、李水森、林秀蘭、朱茂信、蔡森玉、許水彬、李張昭月、陳金花、陳振皇、林金利、陳素女、乙○○○全體選任為當事人）起訴主張：上訴人於76年間向訴外人蔡正立購買坐落台中縣○○鄉○○○段第56之1地號土地（下稱系爭土地）及地上預售房屋，其房屋領有被上訴人(台中縣府)核發之建造執照，上訴人為起造人。79年間，被上訴人以系爭土地之土地登記簿標示欄原記載使用地類別為「特定農業區農牧用地」，經該管地政事務所承辦人員陳俊收受賄賂違法變造為「特定農業區甲種建築用地」，陳俊已被判處罪刑確定，乃指示該管豐原地政事務所更正登記恢復原編定用地類別為「特定農業區農牧用地」完畢。上訴人於91年12月1日向被上訴人申請將系爭土地恢復編定為「甲種建築用地」，被上訴人竟以92年2月24日府地用字第09203960300號函否准，違反信賴保護原則，不合公平正義及法治國精神，使上訴人無法取得土地所有權，房屋與土地所有權永遠分離，其處分違法並損害上訴人之權益。訴願決定未予糾正，亦屬違法等語，求為撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人就系爭土地作成使用編定由「特定農業區農牧用地」改列編定為「特定農業區甲種建築用地」之處分。

貳、判決理由

以下摘錄該判決核心理由：

非都市土地之使用管制，悉依經公告之使用分區及使用地種類之編定為據。直轄市或縣（市）政府就非都市土地為各種使用地編定結果，依同法施行細則第18條第4項規定，應登載於土地登記簿，此項登載，乃為執行管制之技術性規定，按公告之編定結果照錄，在於方便執行管制之查考，不能代替公告之編定結果作為管制之依據。公告之編定結果為管制依據，其公告內容錯誤，足以引起對於土地使用管制依據之信賴，具有信賴基礎；反之，土地登記簿之記載並非管制依據，其錯誤不足以引起對於土地使用管制依據之信賴，不具有信賴基礎，無從構成信賴保護原則之要件而排除對於錯誤登記結果之撤銷。

系爭土地之使用分區為特定農業區，使用地類別為農牧用地，係奉台中縣政府69府地用字第80800號非都市土地使用編定公告確定奉台中縣政府71.4.28府地用字第624300號函補記。可知系爭土地之使用分區及使用地類別之編定公告並無錯誤，登記於土地登記簿，亦無錯誤。之後土地登記簿雖遭變造，將系爭土地之使用地類別變更登記為甲種建築用地，致被上訴人誤發建造執照，許可在系爭土地上起造房屋。然而系爭土地之使用管制依據，為編定公告，並無錯誤，且管制資料存當地公所隨時備供人民免費閱覽。參照上開說明，不足因土地登記簿被變造之錯誤記載而引起對於土地使用管制依據之信賴。

參、簡評

本判決當年並未收入最高行政法院精選的裁判中，但是，卻在非都市土地的編定管制上，甚至關於非都市土地使用地別的信賴效力、究竟有無公信力及其登記，做出明確的宣示，事實上極為重要，對於最近緊鑼密鼓進行中的國土計畫土地使用管制規則的制訂程序，應該也極有啟示性作用。

在非都市土地的編定而言，依據區域計畫法第15條第1項規定，編定土地的使用地別是在區域計畫公布實施後，由各直轄市、縣(市)政府以特定行政行為(也就是非都市土地的使用地別編定行為)所達成。而這個編定行為，就其作用方式與特徵來看，性質符合行政程序法第92條對於行政處分定義之要件，故應可認為行政處分。而且，此編定土地使用地別的行政處分，其做成依照區域計畫法施行細則第20條第1項規定：「直轄市、縣（市）主管機關依本法第十五條規定將非都市土地使用分區圖及各種使用地編定結果報經中央主管機關核定後，除應依本法第十六條規定予以公告，並通知土地所有權人外，並應自公告之日起，依照非都市土地使用管制規則實施土地使用管制。」可知非都市土地編定使用地行為(行政處分)對外發生效力，是由公告與通知做為送達手段，並於當時即生效力，與是否登記於土地登記簿全無關聯。而此點卻在民間極易被誤解為，非都市土地編定結果之效力是源自於登記。

因此，縱使土地編定的結果須登記於土地登記簿之標示部，藉以使非都市土地編定結果可以被公示並查詢，但事實上這並不能逕以推論，編定使用地的效力是源自土地登記。按權利登記制下，土地登記作用的方式如民法所規範，區分成民法第758條的生效登記與第759條的宣示登記，後者原本即是為了應對在土地登記之前已經發生物上權利義務變動之情形，而適用於繼承或是建築建成之情形。由此出發觀察本案所涉情節，縱使不把非都市土地的編定行為當成行政處分，則由此所衍生的，也非民事上物權權利義務的變動，而是標的物上公法權利義務的設定，自始是否應該納入土地登記所應該涵蓋的內容就不無可議之處。更值得一提的是，若承認非都市土地編定的效力是源自登記，則在登記之前公告與個別通知之行政措施內容在效力與性質上究竟為何，就會變成另一個疑問，更也直接影響當事人對於編定結果不服時的救濟。

更何況，將特定公法上負擔或性質記載於土地登記內容之中，事實上會陷入因為土地登記在公示力以外，另有推定力與公信力作用之影響，本案就是由此衍生。也就是，一旦編定結果納入土地登記，且讓一般人引此做為其他法律上之往來，如(私法上)交易或(公法上)開發利用的申請，除了起碼存在單獨已登記內容為準的信賴保護之外，就會進一步涉及是否個案登記的編定結果是不是會因為涉及第三人獲得標的物所有權，而衍生較諸一般信賴保護更為強大的公信力作用效果，致使反而變成要以登記內容為準，進而傷害原本由區域計畫系統控制下的非都市土地編定與管制機制。

因此，本判決的指標性意義在於，明確宣示了非都市土地編定結果乃是基於編定行為(行政處分)之效力，與登記於土地登記簿之內容無涉(信賴保護問題是另一回事)。

至於現階段正值討論中的國土計畫土地使用管制規則，於制訂過程其實也正面臨此一問題。然而，當回首觀察本案所牽涉的問題，正提醒我們，土地在公法上的權利義務關係是否一定要納入土地登記，尤其在另行建置系統可供查詢、佐證之情形，因為土地登記涉及的推定力與公信力作用問題，更是不可不慎。