壹、前言

有鑒於都市內普遍存在之老舊建物所造成的公共安全問題，政府於2017年通過「都市危險及老舊建築物加速重建條例」，藉由容積獎勵、稅捐減免，與縮短行政時程等誘因，希望能促進都市內老舊危險建物的自主更新。截至2025年4月30日，依據此條例之申請核准案例為4253件，相對於已施行27年的「都市更新條例」僅1100餘件，成效明顯提升。其中，核准案件數較多的包括臺北市 (1000件)、新北市 (608件)、臺中市 (858件)、高雄市 (437件) 與臺南市 (418件)；其餘縣市除了桃園市 (203件) 與新竹市 (185件) 之外，均未能突破百件。由此可知，都市化程度較低的地區，儘管建物也有老舊危險的問題，但重建的狀況並不踴躍。另一方面，就前述五個案件較多縣市核准案件的平均面積來看，面積較大的依序為臺中市 (1003.56平方公尺)、高雄市 (997.55平方公尺)、新北市 (751.52平方公尺)、臺北市 (625.82平方公尺)；臺南市的平均面積最小，只有521.49平方公尺。

對於危老重建案例多，但面積偏小的現象，主要是因為此條例並未限制重建面積，並要求土地所有權人同意重建的比例必須100%，故過去無法順利整合進行都市更新的案例，可能將不同意重建者之土地畫出範圍，改以危老條例為依據，即可盡速完成重建。另一方面，由於重建基地沒有面積限制，使得單棟透天住宅也可以依法重建，故危老條例的制定，確實為都市發展較早之舊聚落中的老舊建物，提供自主更新的誘因。

此外，為了配合民間實際需求，危老條例在實施過程中，亦曾針對容積獎勵的適用方式多次修法，期望透過時程獎勵提高重建速度，透過規模獎勵 (基地大於200平方公尺者) 鼓勵基地合併；同時，為了避免小基地沒有重建機會，而修法給予小基地在周遭確實已無其他符合規定基地可整合的情況下，亦給予容積獎勵。另一方面，由於此條例有十年的落日條款 (2027年)，近期政府亦積極尋求各方共識，期望透過修法來維持危險老舊建物自主更新的誘因。

本文認為，如果政策執行的目的是為了加速危老建物的更新，無論未來的修法方向為何，若能先行了解影響建物重建的因素，以及政策調整對於影響因素的衝擊，應有助於確認關鍵因素與重建成功機制，或許可作為後續修法提供建議。

故本文以臺南市執行此條例至今的申請案件為基礎，分析影響成案的因素；並以修法時間為依據，應用事件歷史分析法 (存活分析)，檢視政策調整對於重建成效的影響，期望研究結果能釐清促進危老建物自主更新的關鍵因素，並觀察政策變遷所產生的效果。

貳、文獻回顧

一、危險老舊建物重建現況與問題

過去20年來，為了改善都市的空間環境與復甦都市機能，完善居民的公共利益，以及強化都市防災機能、提昇生活品質，政府持續推動都市更新政策。具體的法令包含「都市更新條例」與「都市危險及老舊建築物加速重建條例」(以下簡稱危老條例)，後者是為了改善都市更新程序過於冗長、大基地面積限制等問題，而以重建戶100%同意為前提，不限基地面積與減少行政程序，以縮短重建完成時間。

「危老重建條例」執行至今9年，相關文獻仍舊不多，故本文將同樣討論建物重建的都市更新相關文獻也納入回顧，以了解目前老舊建物重建的現況與問題。由於重建過程需要建築業者協助，過去相關研究透過專家問卷調查法與深度訪談等質性方法，發現居住品質與安全提升、容積獎勵與建設公司品牌知名度是重建利害關係人較注重的因素 (林至偉，2021)；林景棋 (2018) 則認為應協調民間組織企業或團體的參與設計與建造過程，以解決資金不足的情況；並建議尋求公司部門的合作空間。另外，也建議建立諮詢輔導團隊與追蹤機制。若將焦點集中於危老重建執行成效不如預期的原因，莊孟翰(2020) 認為是宣傳不足、未能降低民眾疑慮等原因所造成的；石佩宸 (2020) 則認為建物重建後面積縮小、不同住戶財力不均等問題，是造成危老建物更新不易執行的原因。

二、關鍵影響因素

就法規層面而言，源自於都市更新概念的危老重建法規，乃是鼓勵間隔不足、老舊、未能與重大建設配合、居住環境惡劣，或確認遭受放射性汙染等情況之建物 (都市更新條例第6條)，在提高容積率與租稅優惠等誘因之下，鼓勵地主重建 (都市危險及老舊建築物加速重建條例第6條與第8條)。由此可知，若建物本身老舊危險、與鄰棟間隔狹窄，或是建物位居地質環境不良而有傾頹之虞，應是重建需求較強的個案。另一方面，過去研究指出，基地座落地點、當地房價及容積率、建蔽率、面對道路寬度、附近房屋價格以及使用範圍等，是影響重建的因素 (蘇南，2021)；陳宥年 (2022)應用AHP整合專家學者意見之後認為，建物危險程度、地區發展與公共建設開闢程度、土地開發效益，以及開發限制等四大構面，可作為政府劃設危老重建優先地區的準則；Cao, Sing and Hou (2025) 則以香港為研究範圍，指出土地使用結構與交通可及性是增進重建可行性的主要因素。因此，本文認為，對於地主而言，建物老舊與危險程度是促進重建的主因，但地區發展程度與潛力，則是提高更新機會的經濟誘因。

綜合上述，就建物的實質環境條件而言，地質條件危險、鄰里環境擁擠有可能是老舊建物重建的前提，但個案的區位條件則與重建效益有關，應該也是關鍵影響因素。此外，由於法規所賦予的容積獎勵能提高開發效益，故與容積獎勵有關的法令修正，應該會顯現出政策變遷對於老舊建物重建成效的影響。

參、研究方法

一、分析模式

本文以2019年至2024年之間，臺南市23個地區總計319個曾經執行危老重建程序的個案為研究對象，利用事件歷史法 (存活分析) 分析案例是否成案與影響因素之間的關係。本文之所以採用存活分析為實證模式，是因為與案例成案有關的資訊有二，一為「成案與否」，二為成案所需時間 (月)。另外，由於在研究案例收錄截止之時，仍有一些案例仍在進行中，故採用存活分析已納入此類受限資料 (censored data)。

至於影響因素的選定，則是依據文獻回顧，歸納出三大面向 (如表1)，包括實質環境變數、區位條件變數，以及政策變遷因素等。第一類包括土壤液化潛勢指數與鄰里人口密度；第二類包括距交流道距離、案例本身之土地公告土地現值、四年地價成長率、建蔽率、容積率與鄰里平均所得等。第三類則是政策變遷因素，本文因應臺南市的危險老舊建物以透天厝居多，以2020年11月政府修訂「都市危險及老舊建築物加速重建條例」之子法，也就是「都市危險及老舊建築物建築容積獎勵辦法」，增訂第四條之一，給予小基地容積獎勵的時點為基準，若案例申請時間在2020年11月10日之後，即標示為1，反之則標示為0。

二、資料定義、衡量方式與來源

表1說明本文所採用變數的定義、衡量方式與資料來源，其中，依變數包括成案與否 (已完成危老重建計畫申請的案例設定為1，未完成者設定為0) 與成案所需時間 (月)。各項自變數的定義與衡量方式如表中所示，其資料來源則說明於註解中。

表1: 資料定義與來源

變數名稱	定義	衡量方式
依變數 成案與否   成案所需時間	完成危老重建計畫申請者為1，未完成者為01 案例申請至成案所需要的月份數	案例實際情況
自變數
實質環境變數	土壤液化潛勢指數2 鄰里人口密度3	高潛勢為1；中潛勢為與低潛勢為0 萬人/平方公里
區位條件變數	距交流道距離4 土地公告土地現值3 四年地價成長率3, 5 建蔽率3 容積率3 鄰里平均所得3	公里 萬元、分級 %、分級 % % 百萬元
政策變遷因素	案例申請時間早於修法時間為0，晚於修法時間為1	案例實際情況

資料來源 1: 臺南市危老重建案例相關資料

              2: 運用地理資訊系統之疊圖方式取得之資料

              3: 臺南市政府資料開放平臺

              4: 運用地理資訊系統結合衛星影像系統進行距離量測得知

              5: 2024年與2020年之間土地公告現值變化的幅度

肆、實證分析結果

一、敘述統計與差異性分析

就本文所蒐集的樣本而言，完成重建計畫的案例有154個，佔48.3%，其餘案例為執行中與未成案者，均視之為設限資料，有162個。為了觀察個案是否成案與各項自變數之間的關聯，本文進行交叉分析與獨立樣本T檢定，結果詳如表2與表3。在土壤液化潛勢方面，位於高潛勢地區者為47處，佔14.7%，故位於較低潛勢的案例居多；但若進一步檢視土壤液化潛勢與成案與否的交叉分析結果，由於卡方值的p-value未能小於0.05，顯示成案與否似乎與液化潛勢無關。在地價變數方面，本研究依據平均數加減一個標準差將資料分為三級，由表2可知，成案者位於地價水準較低、地價成長率較低區位的個數似乎較少，其卡方值與對應的p-value也顯示出兩群體間的顯著差異。至於政策變遷前後，則可以看到約有286個案例，也就是89.7%的案例，是在2020年11月10日之後再開始申請執行危老重建程序，但成案與未成案兩個群體的個數卻無顯著的差異。

表2: 交叉分析結果

分類		未成案個數	成案個數	卡方值
土壤液化潛勢指數2	高 中與低	26 116	21 125	0.813
公告土地現值	高 中 低	51 97 14	22 126 6	18.301***
四年地價上漲率	高 中 低	39 108 15	12 125 17	15.467***
政策變遷	前 後	17 145	16 138	0.001

*** 表示 p-value<0.001

 

表3顯示量化資料變數在成案與否兩群體間的獨立樣本T檢定結果，其中僅有案例距交流道距離在兩個群體間呈現顯著的差異，完成危老重建者的平均距離較大，顯示成案者距離交流道較遠，這個現象與臺南市老舊聚落大多位於市中心區，距離交流道較遠的狀況相符。其餘包括衡量環境狀況的鄰里人口密度，以及三個衡量案例區位條件的建蔽率、容積率與鄰里平均所得等變數，均未能呈現顯著的群體差異，顯示危老重建是否成案，似乎與案例的區位條件無關。

表3: 獨立樣本T檢定結果

分類		平均數	T值
距交流道距離	未成案 成案	5.7188 6.2351	-1.752*
建蔽率	未成案 成案	63.04 63.37	0.293
容積率	未成案 成案	211.42 212.94	0,205
鄰里人口密度	未成案 成案	0.9845 1.0725	-0.861
鄰里平均所得	未成案 成案	0.8767 0.9578	-1.481

 

* 表示 p-value<0.1

 

 

二、Kaplan-Meier分析結果

為了瞭解條例修法對於危老重建成案的影響，本文依據案例啟動時間是否在2020年11月之後，也就是以政府給予小基地容積獎勵的時點為基準，將案例分為兩個群體，再以案例執行危老重建申請程序所需的時間為依變數，繪製兩個群體的Kaplan-Meier曲線 (如圖1)。由圖中可以看到，啟動申請程序的時間在2020年11月之後者，成案機會比修法之前的案例來得大；同時，log-rank test的卡方值為14.939，p-value小於0.001，顯示鼓勵小基地重建的容積獎勵措施，確實讓臺南市危老重建案例成案的機會提高。

 

三、Cox迴歸分析結果

本研究利用Cox迴歸分析案例成案的關鍵因素，由表4可知，若案例本身距交流道距離較長、當期土地公告現值較高、四年來地價成長幅度較大者，即能顯著地增進危老建物重建的機會。若進一步觀察各自變數的Hazard Ratio，則發現地價成長率的影響最大，其次為當期土地公告現值水準。由於地價成長幅度往往代表該地區區位條件的改善程度，房價也通常相對應的反應，因此，對於需要耗費大量資金成本的建物重建戶而言，重建後的房價水準增幅較高，確實可以提高重建誘因。再者，當期公告現值的高低則可反映都市內地價與房價的空間分布，本文的結果也顯示，相對上地價與房價較高的地區，危老重建的機會也較大。至於距交流道距離對於重建機會呈現顯著的負向影響，推論是因為臺南市老舊房屋大多分布於市中心的舊聚落，而這些區域往往離高速公路的交流道較遠，故這個結果也符合預期。

 

圖1: 政策變遷變數的Kaplan-Meier曲線

表4: Cox迴歸估計結果

係數		Wald	Hazard Ratio
距交流道距離 建蔽率 容積率 政策變遷 鄰里平均所得 鄰里平均人口密度 公告現值_低 公告現值_中 公告現值_高 四年地價成長率_低 四年地價成長率_中 四年地價成長率_高 土壤液化高潛勢	0.101 -0.010 -0.001 1.250 0.168 -0.090   -1.160 0.496   1.077 0.743 -0.227	12.042*** 0.119 0.043 18.849*** 1.706 0.610   2.268 2.929*   5.069** 3.707* 0.907	1.106 0.990 0.999 3.489 1.183 0.914   0.314 1.642   2.936 2.101 0.797
Omnibus test 卡方值 有效觀察值個數	54.080*** 264

 

* 表示 p-value<0.1，**表示p-value<0.05，***表示p-value<0.01。

 

 

其餘的自變數，包括衡量實質環境變數的土壤液化潛勢、鄰里人口密度，以及衡量區位條件因素的建蔽率、容積率、鄰里平均所得等，對於臺南市老舊建物重建機會都沒有顯著的影響。由此可知，此條例之訂定原意本是想藉由鼓勵危險老舊建物之重建，以改善都市居住環境、減少公共危險的目的，似乎未能達成。其次，除了前述的地價與房價因素對於重建有正向影響之外，其餘與個案區位與社會經濟發展有關的鄰里條件與土地使用管制之規定，似乎對於促進建物重建也沒有顯著的影響

另一方面，此條例執行至今經過多次修法；由於臺南市老舊建物大多是使用強度較低的透天住宅，基地面積也較小，故本文以2020年11月修訂的小基地容積獎勵為基準，設定政策變遷變數以納入分析模式。結果發現，此修訂對於臺南市危老建物重建確實有顯著的正向影響，如同前文中的Kaplan-Meier曲線與log-rank test，鼓勵小基地重建的容積獎勵措施，確實讓臺南市危老重建案例成案的機會提高。

 

伍、討論與結論

一、關鍵影響因素

過去文獻指出，建物老舊與危險程度可能是促進重建的主因，同時，地區發展程度與潛力，也是提高重建機會的經濟誘因。但就本文的實證分析結果來看，似乎只有地價相關因素對於促進重建有顯著的正向影響，顯示現有制度似乎未能達成改善危險老舊建物居住品質與減少公共危險的政策目的；但建物重建與否，確實受到區位因素的影響，顯示土地開發效益的大小，仍是主導重建與否的關鍵。再者，2020年11月之後，透過修法賦予小基地重建的容積獎勵，這項修正也提高了老舊建物的重建機會，顯示政策變遷也是關鍵的影響因素。惟本研究僅進行量化分析，未能了解重建戶的決策過程，未來或許可以進行個案研究與深度訪談，以進一步了解地主自主更新重建決策過程的其他細節。

二、研究限制與後續研究建議

受限於資料取得困難，本文有兩項研究限制。首先，本文所使用的案例資料，只有客觀的實質環境與區位條件資訊，並不包含與重建戶有關的個人屬性資料。然由於建物重建所需的資金龐大，屋主個人的自有資金、可貸資金多寡可能均是重要的影響因素，本文並未納入分析，此為第一個研究限制。其次，觀察目前完成重建計畫申請之案例的空間分布，臺南市中西區、東區與安南區的案例相對較多，這樣的分布情況或許存在著空間關係，但本文在進行實證分析之前，未進一步確認空間自相關程度，此乃本文第二個限制。

基於這兩個研究限制，本文建議後續可以進一步透過電話訪談，以蒐集個別案例重建屋主的個人屬性資料，並處理空間自相關問題，應能更確認促進老舊建物自主更新的個人因素、實質環境與區位條件客觀因素。再者，由過去應用質化分析的相關文獻可知，整個危老重建所涉及的法令規定、行政程序，地主個人條件，以及輔導團隊所挹注的資源等，都可能會影響老舊建物重建的成效。本文目前僅以修法時間前後為政策變遷因素納入分析，後續可再進一步量化其餘資料，抑或再加入其餘修法條件，也許能更廣泛的探討這些制度面因素對於老舊建物重建成效的影響。再者，未來也可以再透過個案研究與深度訪談，以補充整個老舊建物自主更新的決策細節。

 

參考文獻

石佩宸（2020），臺灣都市危險及老舊建築物重建之研究--以新竹市及新北市實例分析，健行科技大學，土木工程系空間資訊與防災科技碩士班，碩士學位論文。

莊孟翰（2020），檢視當前都市更新與危老重建政策之利弊得失，土木水利，第47卷第5期，頁42-49。

陳宥年（2022），臺南市優先定危老重建推動地區可行性之研究，成功大學，建築學系在職專班，碩士學位論文。

蘇南（2021），危老條例小基地帶來的都市景觀衝擊--以容積獎勵及建築物高度比為核心，全國律師月刊雜誌社，全國律師，第25 卷四月號，頁11-28。

林至偉(2021)，都市危險及老舊建物加速重建成功關鍵因素之探討-以臺北市為例，臺北商業大學企業管理系（所），碩士學位論文。

林景棋 (2018)，推動都市危險及老舊建築物實務與活化策略，技師季刊，第81期，頁58-66。

Cao, N., Sing, M.G.P. and Hou, G.H.Y. (2025), Mapping urban renewal priorities for aging residential districts: A spatial evaluation framework based on EWM-TOPSIS, Journal of urban management. www.elsevier.com/locate/jum