摘要

臺灣地處環太平洋地震帶，每年約3.2萬次地震，有感地震1,000次以上，幾近每天3次以上有感地震，其中六級以上地震平均每年3次；類此地震災害，導致居住安全已然攸關國人生命財產保障之必要性；因此危老建物之都市更新「重建、整建、維護」，更成為政府必須且必要持續推動之都市再生目標。是有，內政部在每3～4年之「都市更新發展計畫」中，研擬持續結合中央部會、地方政府及民間力量，精進各項「都市更新或危老重建」政策，祈能具體落實都市更新與加速促進改善居住環境，並增進居住品質與公共利益。

都市更新條例從1998年11月11日(地政節)制定實施至今已近28年，全臺核定都更總件數竟然不到1,500件，報核案件不到2,100件。嚴格論之，類此成果當然不臻理想，其在都更政策之制定與都更行政之執行，均值慎重檢討及加速改善。易言之，中央及地方各級都更主管機關理應責無旁貸，實事求是找出制度上不周延及行政或法制上值得再精進之對策；再查，都更條例在2019年1月30日修正全文88條施行至今；截至2025年(約七年間)，據內政部國家土地管理署統計之「政府自行實施」都更案件僅47件(占9%)、「政府與民間委託」更新事業機構(開發商、多為協議合建或權利變換性質)之個案為456件(占86%)、自主都更實施卻僅26件(占5%)；其中「自主都更」部分，尚包括：地震、海砂屋等「迅行劃定」部分，儼然成為都更重建效果最為不彰之一環；更難謂不能歸責於「自主都更」政策欠缺推廣與宣導不足所導致之無力感，當然成為極需政府與都更專業公會協力推動之重要課題。

 

壹、都更現行體系與推展

「都更政策」包括：主觀和客觀的決策制定。係由「主觀」的協助行政管理層，做出考量諸許多因素的優點與缺失所為；其前提也應「客觀」透過產官學者之檢視或反映，作成法律或行政施行及都更程序實施之指導方針。惟，「都市更新條例」自1998年公布全文62條，政策上已經過12次修法，且在2019年修正公布全文88條後，若觀其28年期間內之都更報核(申請)與核定(核准)數據[1]，即知都更實施與推動之效果仍待強化。

各地方政府為期強化與增進都更推動之效能，「臺北市與新北市」首先領航以「都市發展局」與「城鄉發展局」體系，增設「都市更新處」與「住都中心」(行政法人組織)，以利都更之推展。惟，礙於都更條例、子法及其相關法令，包括：都更條例施行細則及都更權利變換實施辦法與相關之容積獎勵辦法、容積移轉、更新會設立管理及解散辦法等，實在過於龐雜；且另外涉及建築規劃設計、測量、土木與結構、營造、景觀、交通與都市計畫及地政之地籍(登記)、地權(權利變換分配)、地價(價值評估)、地用(都市更新)、地稅(財產權、所得稅)之相關體系，形成不動產「法務與稅務」之總合或綜合之專業領域。但卻至今欠缺「都更專業教育系所與學程」及「都更整合人才培訓」之機制，非屬不是現行都更推動缺少動力及行政消極與人力、物力不足之困境所在。

另查，都更實施相關前置(前期)作業或準備措施，包括：所有權人(地主、屋主)之意願調查、訪視、說明會與溝通、協調與劃定單元意願、組織更新會同意書等整合作業，皆屬都更重建過程中之首要措施。此時，「整合人」非具備一定水平之都更法務、稅務與建築規劃、結構安全及權利變換等基本常識者，可能不足以說服地主與屋主而得早日完成都更報核同意之門檻。加以，現行法制與實務面，「整合人」竟「師出無名」且毫無「支付報酬」之規範，尤以未能列入共同負擔基準，更形成實施者「無從」或更新會「不願支付」之窘境，等同火車頭產業欠缺司機，難謂不是28年來都更難以推動最主要之關鍵問題。

也因此，政府乃於2017年5月10日制定「都市危險及老舊建築物加速重建條例」(下稱「危老條例」，全文13條及子法(施行細則)12條)，期能與「都更條例」雙軌併行推動老屋重建，並以「時程獎勵」作為相互牽引與連動之策略，期能藉此完成階段性之任務；但也因此形成「紙片屋」與「竹筍屋」之異常現象。

 

貳、全面推動自主都更之新思維

賴總統及卓院長有鑑於都更實施效果不彰，乃在2025年9月～12月間分別提出扶持「更新會」推動「自主都更」之重大政策方向，此乃鞭策內政部全面檢視「自主都更」與「全案管理」之法制思維與推動都更條例再度修法之動力！亦即，2026年修正都更條例之「都更政策」導向，乃在大力推動「自主都更」且將「全案管理公司」法制化，並鼓勵「更新單元」所有權人(地主、屋主)成立「更新會」或過半數所有權人(地主、屋主)得委任「全案管理公司」擔任「實施者」，以利「自地自建」與原則性「自行出資」之都更實施，此應屬政府在都更行政法制面之重大變革。

另查，　賴總統與行政院卓院長之卓見，乃在藉此促進國內不動產經濟之循環與活絡，並以加速推動自主更新與鼓勵地主「自發性、自主性」之獨立性「自力重建」為意旨，也因此激勵「內政部」(國土署)在2026年上旬提出《都市更新條例》修正草案，祈能建立完善且不影響現有不動產投資開發商之「全案管理機構[2]」與強化公共利益之連結及落實「自主都更」之稅賦減免與容積獎勵一次性到位之革新(都更審議)措施。

另查，2025年中旬，前國土署吳欣修署長曾針對國內現行自主都更的困境，提出兩大問題：一是全案管理能力的認證，目前沒有一個單位能夠認證「自主更新」的專業；二是欠缺「金融都更」的支持，尤其是自主都更在重建實務上，最頭痛的「前置作業費用」與「貸款」之扶助或經費補貼。易言之，內政部(國土署)經　賴總統宣示與卓院長指示，早已戮力廣徵產官學界之建言並研議修正《都市更新條例》修正草案，且更在2025年從「都更信保基金」籌出5億元資金預算並放大10倍擔保(50億元額度)，擬提供給「更新會」擔任實施者時，推動自主都更之用。

 

參、現行都市更新實施之檢示

綜觀現行「都更實施」方式，區分為「公辦都更」與「民辦都更」；「公辦都更」，係由「政府機關」或「專責法人或機構」(住都中心)擔任實施者，並以招商(出資者)方式實施；「民辦都更」，則區分為「都市更新會(自地自建)」(自辦都更)與「都市更新事業機構(如：協議合建之建商)」(委辦都更)等；其中「公辦都更」基於公權力之運用與經費預算之充足，相較於「民辦都更」之推動時程與都更效益上較為優異；惟，案件量比起可都更實施之30年以上老屋[3]而言，實屬偏低！

經查，實施民辦都更之權利主體，不外「所有權人(地主、屋主)」、「更新會」、「更新事業機構(建商)」與「統籌都市更新業務之機構」(即全案管理公司)；但所有權人(地主與屋主)在都更常識或認知之經驗法則上，均以「協議合建」為主軸，幾乎對「自地自建」陌生且毫無概念可言，茲分述現行都更有關所有權人(地主與屋主)與行政機關之迷思如下：

一、合建、自建與委建不分

「自主都更」，即「自力都更」，並以成立「更新會」為必要，係屬「自地自建、自行出資」並「直接委託營造廠建築」之性質。

「合建」，則屬「協議合建」之簡稱，形式上，區分為「合建分屋」、「合建分售」或「合建分成」三種，其對都更所有權人而言，尚屬透過建商再委建之「間接委託營造廠建築」性質；其於實施都更時，多以「合建分屋」方式，並以「合建比」為分配，再由建商與地主協談「合建分屋」條件為基礎。

綜合言之，前述「自主都更」之「更新會」以「自地自建」及「直接委建」為基準；但「協議合建」，則以「間接委建」為之。亦即，「自地自建」與「協議合建」，分別存在「直接委建」或「間接委建」營造廠(營建)之不同委建性質；此也形成「自主都更與合建分屋」非不得「同時併存」於同一更新單元之特質[4]，但卻為一般民眾所不知或建商所不從。

二、自主都更與全案管理密不可分

「自主都更」係屬地主成立「更新會」組織並執行「自地自建」與「自行出資」情事，但礙於都更專業之複雜及都更實施作業之繁瑣，法制上應依民法委任關係，再委任專業「全案管理公司」執行都更之實施；亦即，現行都更條例「更新會」可依民法委任「統籌都市更新業務」之機構[5](即全案管理公司)；但現行法制卻仍欠缺「“統籌業務”之定義與“機構”之定位、資格與條件及管理」，形成無從規範與欠缺管理及監督(建商或全案管理公司)之現況。

三、全案管理公司之出資與管理

「都更全案管理機構」之權責與職能，係包括：都更推動之「整合」作業與地籍、地權、地價、地稅、都市計畫、建築規劃(另含：結構、土木與測量技師及建築、營造相關協力廠商)、金融都更(銀行)和結構安全評估及與地主「橫向」溝通協調與協力廠商「縱向」管理之複合性專業總合組織。易言之：

（一）協議合建之建商，等同替代地主「全部出資」之都更個案的「全案管理」公司。

（二）自主都更之「更新會」，性質上屬「自行出資」之地主，但得委任「全案管理公司」統籌都市更新之相關業務與事務，該受委任之「全案管理公司」原則上為「不出資」；但因故發生部分地主不願自行出資時，「全案管理公司」尚得轉換為「部分或少數」地主之「代為出資者」，且可形成「部分地主之代為出資(類建商)」與「全部地主之全案管理公司」性質。

四、公辦都更之積極強化

現行由政府主導的「公辦都更」制度，已然在改善都市環境和提升土地利用效率上取得一定成效或貢獻。然而，隨著城市化進程的加速，公辦都更卻也面臨體制僵化、資源配置不均，承辦人員不足之問題；多少也影響都更專案推進速度與效果。惟，現行公有土地未超過更新單元一半者，尚不得由政府主動申辦都更，當然更無從在協議合建都更發生實施者(建商)「無力或無從」續建時之代為續辦；或「自主都更」之更新會在成立一段期間，卻內亂而裹足不前者，此皆非不可由公權力主動介入並改為「公辦都更」之情事與需求。

五、自主都更實施之困境

經內政部初步研析，自主更新效果不彰之最大原因，出在所有權人(地主)缺乏專業經驗及欠缺資金，加上30年以上房屋之產權登記變動複雜，且多數住宅區之容積率，均不超過300%，即使加上容積獎勵1.5倍，仍不足以“原室內坪”「一坪分回一坪」，此若再加上更新後房價未能超過80萬(新北市)或100萬(臺北市)者，更可能造成「出資」興建之建商報酬率偏低，甚或無利潤或風險太高，形成不具市場性之都更環境。此尚未包括：更新前之「整合意願及行政審查」之時間成本與不確定因素，是有過去「自主都更」實施，被誤會為「幾近毫無」都更效益之憾事！。

六、自主都更機制宣導不彰之強化

自主都更機制的優化，應在重視充分激發居民和企業的參與熱情，期能通過簡化審議流程，提供政策支援，鼓勵更新項目的開展。具體而言，政府仍須通過專案獎勵與提供賦稅優惠及主動介入爭議之處理與技術指導，更得降低自主都更的經濟風險與更新會內部爭議混亂之杜絕。建請針對「自主都更成功案例」廣為宣傳推廣及樹立「榜樣」或「設立獎項」，期能鞭策更多社區與建商加入自主更新的行列，形成自主都更的良性發展。

七、都更輔導團欠缺功能與強化

都更輔導團在推動都市更新的作用中實屬不可或缺，但其功能卻僅在不同都更專技人員之個別宣導「法制與講習」，仍欠加強與社區、所有權人相互間之溝通協調職能，尤其是對都更相關「爭議」之欠缺主動介入或輔導，似未彰顯公權力之公信與政策宣導或公辦都更不足之彌補效用。

八、行政審議流程欠簡化

現行都更審議流程，常因涉及多數部門之法制與責任之不同，似有相互間欠缺協調之嫌。此在都更審議實務上，實有簡化審議之層級與善用民間專業公會之審查與爭議協調之力量，始更有機會落實高效能之協同作業。此包括：借重都更各專業公會(建築師、結構或土木技師、地政士、估價師)之「預審或協審」計畫(及估價報告書)及所有權人相互間「爭議之調解」與「仲裁」等功能之提升。

 

肆、本次都更條例修法之亮點

都更條例自1998年制定至今，僅在2019年全面性修法；但其在全面性修法後至今，卻發生約七年期間之已核定都更個案，過度集中於臺北市及新北市(約74.3%)，且以籌組「更新會」方式實施自主都更者更少(僅5%且各占雙北市核定案件之4%與6%)[6]。此皆顯示「自主都更」不具市場性或存在諸多實施與推動之困楚與盲點。是以，本次自主都更(都更條例修法草案)，承蒙　賴統總指示與卓院長宣示及內政部(國土署)之積極努力，得在6個月期間內提出擴大修法方案(草案) [7]，包括：「自主都更全案管理機制」、「自主都更重建貸款信用保證機制」及「加碼補助前期作業費」等措施。

本次修法目的，旨在推動「自主更新」，但與民眾所知悉或關注瞭解之「協議合建」，仍有不小之差異。易言之，「自主都更」成立「更新會」後之「自地自建」性質，涉及「自行出資」與銀行「金融都更」之是否協助及利息之「是否內含」於借款總額內等，甚至「自主更新」之「續建、交屋、保固」，均可能因地主不諳「自主更新」之性質而增生不少疑慮與諸多障礙。為了突破地主之迷思及執行之瓶頸，政府除推展「金融都更」及「自主都更」政策之協力外，乃積極推動「都更條例修法」，針對「全案管理機構」予以定位、資格門檻、資訊揭露、容積獎勵與誘因、賦稅優惠與配套及罰則等「七大核心」面向，進行全面檢討與優化。

易言之，本次都更條例修法(草案)中，已更明確建立「全案管理機構」的地位，讓都更專業團隊能依法介入扶助「更新會」，且針對全案管理機構之資格、資訊透明、住戶參與權益及稅賦負擔等關鍵問題提出創新與解方，期望消弭過去產權複雜、資金不足、專業經驗缺乏等困難。其七大亮點如下：

一、全案管理機構法制地位明確化

都市更新推動過程中，最常見的困難就是缺乏專業與統籌協調能力。本次修法特別強調「全案管理機構(公司)」的法制地位，讓專業團隊能夠依法介入協助「自主都更」，包括：整合、溝通、協調至公開遴選協力廠商與規劃到營建工程之執行，俾利地主全程參與並確保每個環節之順利進行。此對於過去因產權複雜、意見分歧導致進度停滯的自主都更個案，無疑是一大突破。

二、明訂「全案管理機構」資格與條件

現行「都市更新事業機構」與「全案管理機構」的資格條件均屬不夠明確，實務上產生執行品質參差不齊的問題。本次修法針對全案管理機構的專業能力、財務狀況、過往經驗及負責人經歷等，明定資格門檻，期能確保參與都更的單位具備足夠的專業與資源。如此一來，住戶與所有權人更可安心地將資產交付專業團隊處理，俾利降低因選擇不當「全案管理機構」而產生的風險。

三、委託全案管理機構之更新會多元性質

當「更新會」或「過半數」地主委託「全案管理機構」時，更新會的性質與權責，尚得變更為「監督平台或組織」。且得透過明確規範參與決策，並監督全案管理機構的執行，俾讓都更過程更加透明與公正；另言之，已核准立案之更新會，不會因非屬「實施者」而涉及需否解散與已申領「補助款」應否退回之困擾。

四、事業計畫需揭露完整與必要資訊

資訊透明是建立都更重建信任之基石。本次修法規範都市更新事業計畫必須揭露所有必要事項，包括：「財務規劃、施工進度、分配方式」等，俾讓所有權人(地主)能夠充分掌握都更個案的全貌。

五、檢討容積獎勵，創造誘因

「容積獎勵」一直是推動都市更新的重要誘因，但過去制度設計未必能真正激勵住戶參與。本次修法特針對容積獎勵制度進行全面檢討，且得「一次到位」之減少「審議時程」；同時引入「社會住宅」的誘因配置，讓參與都更的住戶與業者增加「多元性」選擇之機會。

六、完備賦稅優惠措施，減輕住戶與業者負擔

稅賦負擔通常是住戶與建商業者參與都更的顧慮或疑慮。本次修法提出更完整的賦稅優惠配套，將原已規範之「土地增值稅、契稅、地價稅、房屋稅」減免徵規範情事外，更增加更新會地主「房地合一稅」與「營業稅」(自然人部分)之減免及業者(全案管理公司)之抵減「營利事業所得稅」等措施。

七、罰則機制明確，強化執行成效

為了防止惡意阻撓或違規之業者或「全案管理公司」不當介入都更或更新會內部之不良行為，本次修法特針對「罰則」機制進行明確規範。

 

伍、結論與建議

都市更新自1998年執行至今，早已成為臺灣都市發展與改造重建的關鍵議題。只是過去「自主都更」推動之困難重重，均出在「更新會」專業能力或資金籌措及資訊透明度之嚴重不足所生爭議而導致，因而即使多數人願意(地主)自行出資，卻會因為少數人之「協議合建」(地主不願出資)意願，誤導成相互間「不能相容」，因而破壞或造成都更之爭議與紛爭，更讓多數地主(或屋主)針對自主都更之執行，誤認為不可行而卻步。是以本次政府特別針對「自主都更」推動修法，更旨在明定「全案管理機構」之法制及其資格、條件與管理辦法；期能協助「更新會」多元化之擔任「實施者」或轉型成“監督”「全案管理公司」(擔任實施者)之平台(組織)。也因此，修正草案中更特別規範時程與資訊揭露、容積獎勵、賦稅優惠及罰則機制等七大核心，不但回應市場之需求與解決民眾對自主都更之疑慮外；更在“不會”對「都市更新事業」機構(即建商)有所不利益情事下，創新改造「全案管理公司」成為都更專業團隊的領航者，不但扶植「更新會」，同時鞭策「全案管理公司」替代政府在都更實務過程，勇於介入都更爭議之協調與調解之功能，祈能增強透明化之流程，同步提升執行效率與保障住戶參與都更執行之最大利益。

本次都更條例修法，除配套「稅賦優惠」與符合公益性質之「一次到位」容積獎勵，祈能借力使力達到降低都更地主內心之門檻與激勵更多地主投入自主都更行列外，更明確「罰則」，來確保整體推動過程的公正與效益，且避免不良之全案管理公司或少數地主阻撓或破壞多數地主權益。明言之，未來危老建物之重建趨勢，更將隨著修法制度的執行與落實，得讓「自主都更」成為「多數地主」最重要的選擇，俾利共創美好城市生活的新契機。這不僅有助於改善居住環境，更將帶動城市競爭力的全面提升；此對於關心家園未來的民眾而言，本次自主都更的改革，無疑開啟一條更透明、更專業且更具吸引力的嶄新道路。

面對日益加速增進之都市再生或都市更新課題，如何縮短都市更新審議之時程與如何善用各專業公會「協審與預審」與避免纏訟之「提付仲裁」機制，必然成為本次「自主都更」新紀元開創後，最被民眾所關注的接續焦點。茲就都更政策上美中不足，值得再精進之建議，臚列拙見如下：

一、公辦都更

（一）擴大私有土地「申請公辦」都更之機會與不和諧之民辦都更「接手」公辦都更之機制。

（二）研議將「招商」(建商)出資「合作興建」之宗旨，改為「不出資或部分出資」之「全案管理」招商。

二、民辦都更

（一）自主更新之更新會：

1. 協助「更新會」與「全案管理公司」(機構)一定金額之「週轉金」貸款，作為「前置作業」費用之支應。

2.「更新會」之「中央與地方」輔助款，得由「全案管理公司」簽證負責執行。

3.區分自主都更不同「都更門檻」比率之不同補助金額。

4.「都市更新事業機構」(建商)，不應介入自主都更之「協議合建」，除非經「更新會會員大會」同意。

5.自主更新後之房屋保固請求權，明訂由更新後之公寓大廈「管理委員會」概括承受。

（二）建商之協議合作興建：

1.協議合建所生爭議，應建立各專業公會之調解與仲裁[8]機制。

2.建商應建立獨立「都更個案專網」，以利公開透明「實施都更」。

3.建商應建置即時「手機APP」，公示並建立平台。

三、都更輔導團之強化

（一）各縣市「都更輔導團」，得介入都更個案(尤其是「自地自建之更新會」)之「內部紛爭」解決與協調。

（二）都更輔導團之組織，應以“律師、建築師、估價師、地政士”「共同主導」成立「團隊或公司」組織為優先選任。

（三）都更輔導團應研擬如何擔任第一線「準公權力」“整合”都更實施之“責任”與“突破”。

 

四、行政審議

（一）教育體系宜成立「都更」相關系所或學程。

（二）建立都更「整合業」、「整合人」之「國家考試」與「管理」機制。

（三）都更整合業之「費用(報酬)」，得由全案管理公司列入共同負擔。

（四）建構都更「續建“保險”機制」，並將保險費用列入共同負擔。

（五）公權力應強化介入地主爭議之說明、調解與推崇「提付仲裁」之機制。

（六）公權力應善用都更輔導團與「各專業公會」之都更爭議與調解。

（七）公權力應善用受委任(專業)公會之都更計畫(審議)之「協審」、「預審」與「簽證」制度之建立。

（八）「全案管理」公司之費用(報酬)得列入共同負擔。

（九）政府機關應編列預算(專款)委任各專業公會研擬「委任契約之定型化契約」與「應記載」及「不得記載」事項。