文/戴秀雄

如前文所言，公共設施保留地所承受之限制或負擔，已符合特別犧牲之要件，因此在取得之前實已衍生主管機關的補償義務。然而，都市計畫法對於公共設施保留地在保留期間之狀態，除了以第49條規定徵收補償標準外，以第50、51條規定公共設施保留地保留期間所受限制與所允行為，再另針對公共設施保留地保留期間規定得以在一定條件之下免徵所得稅、遺產稅與贈與稅(第50條之1)，以及得以與公有非公用土地進行交換(第50條之2)。此外，並於第83條之1規定，得採容積移轉之方法取得公共設施保留地。

在上揭條文所規範的事項中，第49、50、51條所規定者，皆與各該土地在保留期間所受損失之補償無關，而對於土地所有權人提供優惠的事實上僅有第50條之1相關稅捐免除之規定，此是否算是公共設施保留地的特別犧牲損失補償，不無疑慮。其次，允許各該土地得以與公有非公用土地互易，或是採容積移轉方式取得，是否算為公共設施保留地之損失補償，恐怕也應另予檢視。

準此，以下即嘗試就公共設施保留地特別犧牲補償之標的、範圍先予以說明，次就上述相關規定是否足以滿足公共設施保留地特別犧牲之補償予以檢視，俾釐清公共設施保留地損失補償在我國法制上的疑慮。

一、公共設施保留地的補償標的為何？

公共設施保留地受到土地利用之限制起於各該都市計畫生效之時點，迄至其被取得或是解除保留狀態為止。於此保留期間內，各該土地依都市計畫法第51條規定，不得做妨礙該地被指定目的之使用，並因此得續為先前之使用或改為妨礙更輕之使用。準此，公共設施保留地進入保留狀態最主要是被凍結在土地迄今的使用強度與狀態上，並在變更使用之可能性上，依照該地被指定之目的遭到限縮。而依釋字第336號意旨，土地所受的這些限制因保留時間的延長而加劇，致得以被認定為特別犧牲，而須予補償。

換言之，土地所有權人在私財產權所受之損失上，是否必須被補償，實被兩個因素所決定，即(一)各該土地進入保留狀態之情形，此情形決定了各該土地初始受到限制的強度，以及(二)保留期間的長度。

簡言之，某些土地若在進入保留狀態前已經將該土地可使用強度(容積)使用殆盡，則其土地利用初始所受到的限制極低，基本上損失的主要在於原土地分區下其他法規所允可選用使用方式的變化可能性。反之，若進入保留狀態時土地完全未進行營建使用，則其初始受到之限制極大，足以直接認定已達私使用性之剝奪，應認已滿足特別犧牲之要件。而即使初始受限極低之土地，隨著時間的經過，無論由其所受限制的累積或是單由受限的時間元素來看，起碼在某個時間點以上，因時間因素的作用，其衍生之限制強度也足以認定各該公共設施保留地已經符合特別犧牲的要件。

也因為公共設施保留地是因土地利用受限制而衍生損失，其本質與徵收這種對土地所有權全面剝奪有所不同；其損失在於因「保留」狀態而被凍結之使用狀態與變更使用可能性。易言之，此處之損失當指使用利益上的減損，而利用上之損失卻如前所言會在不同個案中有所差異。在觀念上，利用的損失可以類比於使用可能性被徵用的情形，但是卻又因為沒有被完全排除土地所有權人自己的支配，導致觀念上難以直接援引徵用補償的模式去設計處理機制，其中困難點正在於，進入保留狀態時土地利用受限之程度與保留狀態之久暫這兩個變動因素。

而如何評估這樣的損失，由於都市計畫法及相關法制皆未正面規範公共設施保留地在保留期間之損失，是否應予補償以及如何補償。因此，目前只能由現行法下所提供的相關優惠措施(含容積移轉)，一併檢視這些措施，是否可以在觀念上符合公共設施保留地保留期間特別犧牲之補償。

二、臨時建築使用

首先，若從公共設施保留地在保留期間所損失的土地利用可能性來看，在行為特性上與土地利用最接近者，莫過於依都市計畫法第50條第1項所規定的臨時建築使用。理論上，若是公共設施保留地上所未及實現的使用強度，若能透過臨時建築實現，則事實上將可使各該土地在保留狀態下維持極低的受限程度。因而，容許公共設施保留地可以為臨時建築，實質上雖是因為保留期間長度不可知情形下的便宜之計，俾維持土地所有權人一定程度的土地可利用性，反而在性質上與土地損失的可利用性相互對應，雖然並非針對損失補償所設計之機制，但就結果來看，不無可認為具有實質填補損失之效果。

但是，檢視都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法第4條第1項規定:「公共設施保留地臨時建築…….以下列建築使用為限：

一、臨時建築權利人之自用住宅。

二、菇寮、花棚、養魚池及其他供農業使用之建築物。

三、小型游泳池、運動設施及其他供社區遊憩使用之建築物。

四、幼稚園、托兒所、簡易汽車駕駛訓練場。

五、臨時攤販集中場。

六、停車場、無線電基地臺及其他交通服務設施使用之建築物。

七、其他依都市計畫法第五十一條規定得使用之建築物。」

除此之外，對於各該土地臨時建築使用之建築使用細目、建蔽率及最大建築面積限制，另由直轄市、縣（市）政府依當地情形及公共設施興闢計畫訂定之。

更進一步來看，前揭辦法第5條第1項規定：「公共設施保留地臨時建築之構造以木構造、磚造、鋼構造及冷軋型鋼構造等之地面上一層建築物為限，簷高不得超過三點五公尺。但前條第一項第二款、第三款及第六款之臨時建築以木構造、鋼構造及冷軋型鋼構造建造，且經直轄市、縣（市）政府依當地都市計畫發展情形及建築結構安全核可者，其簷高得為十公尺以下。」顯示臨時建築使用之材質、工法與結構，事實上又有額外之限制。

因此，整體來看，公共設施保留地之臨時建築使用，受限於前揭規範，無論在建築使用項目、量體等方面，並不保證能夠讓土地所有權人藉以真正填補損失的土地利用可能性。

三、稅捐優惠措施與補償是否具備相當性？

在臨時建築使用之外，都市計畫法另於該法第50條之1規定：「公共設施保留地因徵收取得之加成補償，免徵所得稅；因繼承或因配偶、直系血親間之贈與而移轉者，免徵遺產稅或贈與稅。」此乃透過稅捐的減免，提供利益予公共設施保留地所有權人。然而，此兩種稅捐減免，前者實際上在各該土地被徵收後，就補償金中所含加成補償部分，免去所得稅的課徵。莫說，這樣的減免與該土地被徵收之前所受限制之強度與久暫全無關聯，若不採徵收取得該地，甚至也不會有機會獲得此項減免，更何況也僅針對加成補償部分之稅額予以免除，無從得知是否減免稅收之效果足以滿足填補損失之要求，導致是否能夠對應到土地在保留期間所受限制之損失，以實質發生填補損害之效果，值得疑慮。至於後者，不僅與前者相同欠缺與土地保留期間受限損失的對應，更有甚者，其所減免之稅乃機會稅(遺產稅與贈與稅)，也就是，如果不發生繼承或贈與之情事，則此處所規定之稅捐優惠也無從發生。這種具有射倖性的優惠措施，因其具有不必然發生之特性，更是自始不宜用以補償損失。

四、以公共設施保留地與公有土地交換

另外，都市計畫法第50條之2第1項規定：「私有公共設施保留地得申請與公有非公用土地辦理交換，不受土地法、國有財產法及各級政府財產管理法令相關規定之限制；劃設逾25年未經政府取得者，得優先辦理交換。」準此，公共設施保留地在保留期間若能與公有土地交換，則其效果可以理解為同於徵收，由需用土地人取得標的物，只是透過交換方式，由土地所有權人獲得另一筆土地做為補償(代位物)。因此，此種措施只是取代徵收，本身其實是公共設施保留地取得之方法，對於交換之前已經存在的土地利用受限損失，並未進行補償，故與此處之保留期間受限損失補償並無關連。

五、容積移轉與補償的關聯

相較於前面所提及者，都市計畫法第83條之1規定，公共設施保留地可以透過容積移轉方式取得。從形式與文義來看，本條文在規範公共設施保留地之取得。但是，進一步的觀察可以發現，如果一筆土地將未用盡的容積移出至其他基地利用，則事實上該移出基地原本被凍結而無以實現的使用強度，及得以完全在他處(移入基地)實現，而得到滿足；因而，土地利用受限而衍生之損失亦可以理解為得到填補。因此，理論上容積移轉是都市計畫法本身所規定措施中，真正完全可以對應公共設施保留地在保留期間的特別犧牲損失者。

但是，容積移轉涉及容積總量管制，受容積移轉所能帶來利益影響，更以當地存在容積市場為前提。所以，容積移轉一來並不是可以任意於各處運用的措施，更有甚者，在完成容積移出之前，各該土地因保留所受限制的損失，實質仍然未被補償，所以即便著重容積移轉對於損失補償的功用來看，其實對於保留期間的損失，仍然存在處理不盡之處。

尤其，以容積移轉做為公共設施用地取得的方式，實存在一個鮮少被注意到的問題，也就是容積移轉被當成公共設施保留地取得方式，本身也代表著系爭土地所有權不會被剝奪，而以現狀被持續凍結；蓋若是公共設施對於此土地須進行排他性利用，便無從僅將為利用之使用強度(容積)移出，而讓土地維持私有狀態。所以，適合採取容積移轉方式處理的案例類型，事實上限於適合讓各該土地維持私有，而以現狀凍結即足以提供公共利用之情形，而這種情形在公共設施之中並不屬於大宗。

六、結語

快速審視都市計畫法中關於公共設施保留地處理的規定，導向一個令人怵目驚心的事實；那就是，從釋字336號以來這麼多年，即使公共設施保留地在保留狀態已經被肯認符合特別犧牲的要件，但無論是立法、行政還是司法機關，都沒有真正面對公共設施保留地在保留期間損失補償的問題，做出正面的處理。而無論臨時建築使用、稅捐減免、與公有土地交換，其實都與損失補償根本不具相關性，也難以評估其對土地所有權人是否可以滿足損失補償的要求。反而容積移轉因為是把系爭土地未使用之強度移去他處使用，實質上可以達到將損失的土地可利用性(價值)予以填補，可謂與損失填補之精神相符。然而，容積移轉依賴容積市場所衍生的不可靠性，以及對於容積移出前土地利用損失的難以填補，都造成容積移轉也無從理解可以完全處理公共設施保留地保留期間特別犧牲補償的手段。

準此，都市計畫法對於公共設施保留地保留期間的損失補償，依現行法可說是仍然欠缺有系統、能夠真正完全對應這樣損失的補償機制。或許，在公共設施保留地的損失補償問題上，正是都市計畫法應該現代化的目標之一。