文/戴秀雄

        一月份本專刊曾經報導新近立法院通過新訂土地法第219之1條，該條第一項明訂直轄市、縣(市)地政機關應每年就被徵收土地實際使用情形，通知或公告原土地所有權人或其繼承人，迄至其申請收回土地之請求權時效完成或依徵收計畫完成使用止。並於第二項規定未依前項規定通知及公告而有前條第一項各款情形之一者，原土地所有權人或其繼承人得於徵收計畫使用期限屆滿之次日起十年內，申請收回土地。而第三項規定中華民國一百十年十一月二十三日此修正條文施行時，原土地所有權人或其繼承人申請收回土地之請求權時效尚未完成者，就必須適用前二項的(實體)規定。

        按本次修法，一方面落實被徵收土地所在地地政機關就被徵收土地的使用情形的報告義務，並實質在此義務違反之情形，將申請收回土地之時效，相較於同法第219條第1項規定展延為十年。此看似進步的處理，事實上導源於司法院釋字763號解釋。

        該號解釋雖然僅簡明點出:「土地法第219條第1項規定逕以「徵收補償發給完竣屆滿1年之次日」為收回權之時效起算點，並未規定該管直轄市或縣（市）主管機關就被徵收土地之後續使用情形，應定期通知原土地所有權人或依法公告，致其無從及時獲知充分資訊，俾判斷是否行使收回權，不符憲法要求之正當行政程序，於此範圍內，有違憲法第15條保障人民財產權之意旨，應自本解釋公布之日起2年內檢討修正。」[1]亦即本解釋係立基於憲法保障私財產權之基礎，認為主管機關就被徵收土地實際使用情形，有使原所有權人(或其繼承人)知悉之義務，俾使收回權之行使不因此被妨礙。

        然而，細究本號解釋之論理所涉及者，實則遠超過前述解釋文所陳述者。蓋由理由書內容來看，聲請人認土地法第219條，因(一)「未規定主管機關須適時告知原土地所有權人被徵收土地之使用狀況」，(二)「並於收回事由發生時，主動通知原土地所有權人得申請收回」，而有牴觸憲法第15條及正當法律程序之疑義。[2]換言之，本解釋涉及的問題，實際上除了主管機關是否有義務，在徵收執行完畢後，告知原土地所有權人被徵收土地使用狀況外，也觸及若是收回事由發生之時，主管機關是否有主動告知原土地所有權人之義務。

       就這兩點，本解釋由憲法保障財產權之意旨出發，指出問題關鍵在於徵收原為特別犧牲的類型之一，其實施而需要格外之正當性，故徵收後，被徵收標的物如未依照徵收計畫之目的或期限實行使用，因該徵收已與其目的脫鉤而喪失正當性，被徵收土地原所有權人就不再有因公共利益而忍受特別犧牲之必要。[3]既然支持正當徵收之原因亦已不存在，基於憲法保障私財產權保障的意旨，原土地所有權人收回其被徵收之土地，以保障其權益，原屬應然。[4]

        🔍️ 由此基本論述，本解釋導出：

1. 為確保收回權之實現，國家於徵收完成後，並非即已脫離因徵收所形成之公法法律關係，而仍負有「一定之程序保障義務」。這國家所承擔的義務即是，「基於憲法要求之正當行政程序，該管直轄市或縣（市）主管機關應自徵收完成時起一定期限內，定期通知原土地所有權人，使其適時知悉被徵收土地之後續使用情形；若有不能個別通知之情事，應依法公告，俾其得及時申請收回土地。」而這個在徵收行政程序結束後繼續存在的公法上義務，起因在於需用土地人依法取得被徵收土地所有權後，是否有不再需用被徵收土地或逾期不使用而無徵收必要之情事，通常已非原土地所有權人所得立即知悉及掌握。所以，若不課與國家，後續就是否存在可收回徵收標的物原因之事實告知原所有權人之義務，會導致原所有權人難以即時申請回收被徵收標的物之情形。因此，徵收完成後，在國家與原所有權人間仍存在法律關係，且適用正當程序之限制。
2. 國家因前點所負擔的告知義務，並不限於定期性的通知或公告，重點在於若是存在可得收回徵收標的物之原因事實，此國家之告知義務即應被履行。

        簡言之，本號解釋的立論基礎與出發點是建立在普遍性的徵收法理上，應該屬於所有徵收案件一體適用的規範。也就是，雖然本號解釋係因為聲請人針對土地法第219條之缺失所引起，但其解釋之理由卻不侷限於適用土地法第219條之徵收案件；而前面所提及國家所負擔，針對徵收標的物是否存在可得由原所有權人收回之原因事實，對於原所有權人有告知之義務，基於憲法保障私財產權的法理，實適用於我國所有徵收規範與案件。

        由此點來看，我國現有兩個主要徵收法律依據，即土地法與土地徵收條例。然而，就徵收獨立立法來看，土地徵收條例做為徵收特別法，原本即應該取代土地法，但依土地徵收條例第61條規定，原依土地法辦理、核准之徵收案件，其收回仍依土地法辦理。因此，若是為了處理徵收完成後續卻未依核准目的使用情形，照說依釋字763號意旨原是土地法與土地徵收條例皆應一併修正其收回相關規定，而目前卻僅將收回相關修法侷限在土地法進行修法，則以土地徵收條例第49條以後規定未配合修正之情形，難道國家就可以不負通知原所有權人被徵收標的物實際使用情形，以及通知存在可回收被徵收土地之原因事實的義務嗎?

        準此，建議主管機關應該著手準備修正土地徵收條例關於收回之相關規定，俾使釋字736號解釋意旨能夠真正完全落實。

        其次，本次修法規定地政機關負責被徵收土地實際使用情形之通報義務。然而，徵收制度在我國特殊之處，在於需用土地人、地政機關與徵收核准機關原則上並不相同。而在這三者之中，需用土地人是真正支配被徵收土地者，對於被徵收土地使否依核准(計畫)目的知之最詳，而徵收核准機關對於其所核准徵收案件是否依核准計畫使用，難謂沒有監督之權限與義務，皆對於被徵收土地是否依照徵收目的(核准計畫)使用有實體上之義務。反而，地政機關只是在地的地籍管理機關，固然有地利之便，但地政機關執行查報才能通報原所有權人，除非是拿需用土地人說法不查證就通報，不然，地政機關為了執行此通報義務勢必要能夠執行事實上的查核任務，並要有能力認定現在使用情形是否符合徵收目的(核准計畫)，都必須在制度上有所設計。而且，除了怠於通報原所有權人之情形，若涉及對事實虛偽或有誤知通報情形，其法律效果為何，修法後仍有待處理。

        回到徵收更本質的問題來看，如同釋字736號所述，徵收既然係基於特定之具體目的而為，一旦該目的不復存在，即失去國家機器既須占有與擁有徵收取得財產之正當性，而有義務將標的物產權返還於原所有權人。因此，在前次土地徵收條例修正時即導入條文專用以處理徵收廢止與撤銷，而土地法卻未為相關修正。況且，此修正涉及的根本問題在於，政府(代表國家)一旦發現有未為徵收目的利用之情形，究竟是應該通知民眾，諭其應行使收回權，還是應該依職權直接送內政部廢止或撤銷該徵收案?從徵收嚴格要求正當性與徵收目的所定於徵收目的之情形，事理邏輯上，都應該是一旦發現未依目的使用，即應依職權送內政部廢止或撤銷徵收才對，而對於徵收標的物原所有權人之通知根本僅具有知會之意義，最多也只在於提醒當事人可以行使收回權，實在體系上無足輕重。因而，收回權行使時效這個制度，究竟是否完全沒問題，其實如果連同國家機器應該依職權返還失去徵收目的地徵收土地予原所有權人來看，恐怕也是應該被好好檢討的。

        值得一提的是，台灣徵收法制上最大問題之一，即在於當徵收失效(不管出於徵收被撤銷或廢止)，各該徵收土地原所有權人若無法在六個月內提出補償金，則不僅不能收回其土地，還會一併喪失收回權。按徵收為形成性行政處分，國家機器因此行政處分之有效而得以合法、正當占有、擁有徵收取得之標的物。因此，當徵收處分遭到撤銷或廢止而失去效力，即失去合法占有、擁有徵收所得標的物(所有權)之正當性，這點在前引釋字736號已經講得很清楚，而必須返還原所有權人。在這樣的法律關係裡，其間適用之法理與買賣截然不同；此可由徵收時須先完成補償才能消滅私有產權即可得知。也因此，無論法理或事理邏輯上，此時無論民眾能否在六個月內給付補償金，實際上國家既然已經失去擁有標的物之正當性與基礎(徵收行政處分之效力)，實即已無法合法地繼續占有與擁有原因徵收取得之標的物。也就是，此時必須先返還標的物之占有與所有權，方得據以向民眾請求給付補償金，也才符合憲法保障人民私財產權之法理。否則，根本無法解釋國家繼續占有、擁有各該標的物之合法與正當原因何在，更遑論居然還可以一併消滅民眾的收回權。

[1] 參考釋字763號，https://law.moj.gov.tw/LawClass/ExContent.aspx?ty=C&CC=D&CNO=763。

[2] 如註一。

[3] 如註一，原文謂: 因公共利益而忍受特別犧牲之原因亦已不存在

[4] 如註一，原文:是此項收回權，係憲法財產權保障之延伸，乃原土地所有權人基於土地徵收關係所衍生之公法上請求權，應受憲法財產權之保障。