文/戴秀雄

數量龐大的公共設施保留地在都市計畫地區，長期未經取得並進行依計畫之利用或建設，其實是台灣都市計畫運作實務上的重要現象。而這樣的現象，背後隱含的，一方面是都市規劃與實際執行間的落差，另方面則涉及公共設施保留地所有權人權益保障與都市計畫所追求行政目的實現間的矛盾。現實面來看，公共設施保留地指定卻不取得以開發利用，一般就是導源於規劃與實際需求落差過大，或是政府機關財務狀態不佳，無力執行規劃內容。而這樣的執行面問題卻轉化成人民私財產權無限期的限制與負擔，那麼一旦確定各該土地不再被公共設施建設所需後，難道可以不用解除公共設施保留地對於私財產權的限制嗎？

然而，公共設施保留地若因不再需要，而須解除其保留狀態，也不是能完全直接恢復被指定為公共設施保留地前狀態，因為有些公共設施保留地的原本狀態是非都市土地，則因為各該土地縱使解除保留狀態後無法變回非都市土地；或是公共設施保留地所在位置客觀條件不良，無法依原先狀態繼續利用；這些都導致公共設施保留地在解除保留狀態後，顯然也無法直觀地認為就是回復被指定前的原狀。因此，在都市計畫的實務上，究竟在法理上來看應該處理公共設施保留地的解編，不無再斟酌的餘地。

尤其，這種將公保地解除保留狀態以回到原本依照都市計畫分區使用之情形，在實務上卻碰到另一個極大的困境，也就是各地方主管機關對於公共設施保留地的解編要求土地所有權人回饋的問題。導致土地所有權人因公共設施保留地解編為可供依都市計畫為居住、商業與休閒遊憩等等之利用時，往往會損失部分之土地做為回饋之用。

基於以上的考量，本文嘗試接續前面關於公共設施保留地法律性質、作用的分析，就公共設施保留地解編的問題，將牽涉的相關法理與核心課題做簡要說明，提供本問題未來討論之基礎。

一、都市計畫對於個別土地予以分區進行管制的作用

如前所言，公共設施保留地的產生源自於都市計畫的作用與效力，也因此保留狀態的解除亦須透過都市計畫的變更才能辦到。準此，要分析公共設施保留地的解編，即須先就都市計畫對於土地的作用與效力予以說明。

按都市計畫對於計畫範圍內土地，乃基於透過預先規劃的方式，使土地之間不至於或減少在利用上發生衝突矛盾，或提升土地利用之效益，而不是刻意以限制或剝奪土地權利人(不論是債權抑或是物權)為其終局之目的。也就是，都市計畫對於土地利用所發生之限制效果，具有基於財產權所應該負擔社會制約具體予以形成、確定的功能與作用，因此，此種作用大體上可以理解為對於土地的規範原則上其性質為財產權的內容形成(Inhaltsbestimmung)，除非在極端情形發生限制強度超出社會制約忍受義務範圍外之情形而演變為特別犧牲，不然都市計畫對於計畫範圍內土地的分區與管制作用，都應該理解為私財產權在社會義務範圍內的內容形成。而都市計畫範圍內土地因計畫變更其分區而變更其所受限制，除了信賴保護的問題外，個別土地因此所衍生地價上之漲跌，在法理上其實都屬於間接的反射利益，是否應該由公權力機關就此種地價漲跌所生利益或損失負責，恐即不屬在救濟或補償上需要刻意處理者。換言之，基於都市計畫本身的可變更性，在個別土地所受限制沒到達可界定為特別犧牲之前，不管如何改變土地分區或種類，其實在理論上都不會衍生信賴保護以外的補償才對。

二、公共設施保留地解編之法律意涵

相較之下，如前面所提及的釋字第336號意旨，公共設施保留地因為性質特殊且所受限制已超出社會義務所應忍受之範圍，而應認定為特別犧牲，在法理上因而與其他非公共設施保留地之都市計畫土地不可同視。進一步言之，相較於都市計畫對土地的常態作用，公共設施保留地是一種特殊類型，即使它是都市計畫中必要的元素。做為一種特殊個案與強度的限制原因，從特別犧牲的法理來看，公共設施保留地的指定需要在目的上額外的正當性，而這些正當性是計畫擬定機關必須承擔的論證義務。換句話說，當這個具有特殊正當性目的不再存在或失去時，公共設施保留地就應該解除其保留狀態(解編)，而這個解除保留狀態的作用即不能簡單地視為單純都市土地在分區上的變換，其原理與徵收廢止之原因差可比擬。

承上，由於特別犧牲狀態在目的不復存在時，公權力機關實有解除特別犧牲狀態之義務，則公共設施保留地的解編在此脈絡下，亦屬在都市計畫擬定機關之義務，而不可託言解編後無法回復為非都市土地或其他原因，拒不解除土地保留狀態。而公共設施保留地在解編以後如何處理，是否回復原狀，當為另一問題，但將不必要超出社會義務之限制予以排除，為國家機器之義務實無庸置疑。此點在釋字第336號以降之司法院解釋，如釋字第400、440號等等，皆已多次揭示此意旨。

相較於徵收的廢止，其後續僅在於回復土地被徵收人原本已失去之土地所有權，而公共設施保留地卻是在回復各該土地在都市計畫下，符合社會應忍受義務範圍內限制的土地利用，具有將不利結果去除之意義與功能。至於是否各該土地因為其他因素導致變更為他種須承受超過社會義務忍受範圍限制之土地分區，自應由計畫擬定機關依計畫衡量作成決定並充分論證其必要性。

三、解編與回饋的問題

承上，公共設施保留地的解編，即使外觀上和都市計畫變更時，土地在不同分區間被轉換都長的一樣，但其實質上，公共設施保留地解編的本質是把「超額」限制解除以回歸社會義務忍受範圍，和透過都市計畫內容形成作用在社會義務忍受範圍內調整個別土地分區，根本地有所不同。

首先，在土地分區變更之情形，原則上土地所受限制與負擔只是在不同受社會義務限制的模式間變動，土地可容許使用項目、禁止項目與使用強度因而改變，只要所衍生限制或負擔之強度未逾社會義務容忍之範圍，仍難謂因此國家即須對人民負損失補償之義務。相反地，如前文所述，公共設施保留地在取得之前對各該土地所衍生限制，已屬特別犧牲，並衍生補償義務。因而公共設施保留地解編並不會將既存的國家補償義務消彌，僅是將標的物的特別犧牲狀態予以終結，保留期間所形成之特別犧牲補償債務實仍履行。而標的物在特別犧牲狀態終結之後，理論上造成特別犧牲的原因既然消失，則標的物之狀態應回復至成為非特別犧牲之情形。

惟須注意者，鑒於各該土地因其獨特之地理、地質與微氣候等等條件，因此在解除保留狀態的限制與負擔後，仍需要照土地的特性，如是否位於生態熱點、災害敏感區等因素，由規劃面去決定各該土地合宜之分區。亦即，公共設施保留地在解編之情形，並不必然恢復成被指定為公共設施保留地前之使用分區或種類，但若要進入新的特別犧牲狀態，則需要額外的公益性、必要性與計畫衡量決定的檢視。故前面提及，關於解編後難以回復原先狀態之情形，應該不至於構成運作與執行上的問題。

歸納上述，公共設施保留地的解編在程序外觀上固然與都市計畫變更無異，但就各該土地來說，卻在法制意義上，代表都市計畫擬定機關將先前加諸各該土地上之特別犧牲狀態，予以去除；這和土地在社會義務忍受範圍內在不同都市計畫分區間被轉換，本質上截然不同。因而，公共設施保留地解編之際，不僅都市計畫擬定機關不應就去除先前加害性結果，主張各該土地所有權人應就其受益回饋，更應就保留期間所構成特別犧牲進行補償。若不為此，豈非等同在都市計畫作用之下，無視先前透過都市計畫加諸人民私財產權上的額外限制，以及在造成特別犧牲之目的原因消失後應解除保留狀態之行政義務，而有違憲法保障私財產權之意旨。