文/戴秀雄

        2021年4月30日各直轄市、縣市國土計畫發布實施後，到2025年4月30日發布各直轄市、縣市分區圖與土地編定結果，台灣將進入完全適用國土計畫法管理全國土地的時代。而國土計畫的全面施行，是否將帶來土地利用上的重大變革，甚至進而影響不動產市場，尤其對於各地住商使用的建築用地究竟會造成何種影響，自也成為注意的焦點。基於這個考量，針對距離2025年4月還有三年時間的此刻，本文嘗試透過國土計畫實施後土地利用控管機制的說明，提供對於未來不動產住商用建築用地的初步評估。

        基本上，全面實施國土計畫以後，已經廣為人知的部分在於，國土將區分成四大功能分區及子分類進行控管，並依此進行國土的規劃。以下就先對於國土計畫法所建立起來的土地管理機制，做一個簡短的介紹。

        國土計畫法對於整體國土的管理採取功能分區的觀念，並就土地(空間)的核心功能，區分成四大類(城鄉發展地區、農業發展地區、國土保育地區與海洋資源地區)，因而四大功能分區下各子類型的區分，與過往區域計畫時代依照目的事業別或使用類型區分，有明顯之差異，而在土地使用之控管上也會著重於各分區本身特性與功能上的相容性（國土功能分區及分類之劃設條件可參下表）。例如，城鄉發展地區之下分為第一類、第二之一類、第二之二類、第二之三類或第三類等等，雖然各子分類係依照不同情形劃設，但無論如何都具有以城鄉發展為中心之傾向。又如農業發展地區雖然下分為第一類、第二類與第三類等，卻不論是作為農耕使用或是鄉村聚落，皆與農村、農業之運作密不可分。

        國土功能分區及分類之劃設條件摘要表

        資料來源：參全國國土計畫（2018.4.30）彙整；賴宗裕等，2019，委託辦理國土計畫法申請使用許可之認定標準、程序辦法及法規過渡期間管控機制，內政部營建署，第2-24頁。

        而在分區分類之下，針對個別土地，則須再行編定以資具體管理精細至各筆各種土地尺度的利用行為控管。但即使個別土地在不同分區、分類下編定為同種類型土地，例如供興建住宅使用之建築土地，其控管在不同分區分類下，必須依照各分區、分類的功能與相容性限制調整，因而會出現在利用與強度上的差異。但是，就個別土地的使用管制來說，則依照個別土地所在的分區、分類和編定用地別來控制，在操作方式和結構上，與現行區域計畫法並無本質性差異；也就是，依照各該土地的分區、分類與編定用地別所列舉可以使用的項目，以及允許使用的強度(容積率與建蔽率)，進行使用與控管。

        由規劃面來看，因為區域計畫時期的土地編定與國土計畫時期的土地編定種類不盡相同，其實難以完全1:1對等轉換，因此，即使刻意循區域計畫時代土地編定種類轉換為國土計畫時期的土地種類，事實上跟重新規劃、重新編定土地種類本質上並無不同。且由於實質規劃的關係，勢必存在原合法可以營建利用之土地，在國土計畫時期轉變為其他用途、功能，甚至成為不可營建之狀態。相對地，因為採用相容性觀念為分區、分類的基礎，理論上無法排除在陸地上各分區、分類，出現可以用來營建土地類型的可能性(甚至國土保育地區第一類也具有這樣的潛在可能性)。

        相較於前面所提及的相似性，國土計畫下控管土地與區域計畫時期真正在本質上的差異，出現在於國土計畫系統性地落實以空間(綜合)計畫引導土地使用管制，也因而讓土地使用的控管不再能夠變更土地所屬分區，且因為配合直轄市、縣(市)國土計畫的通盤檢討週期(五年)，而提升了土地使用方式的穩定性。此外，更由於直轄市、縣(市)國土計畫內含成長管理計畫，也進一步限制了城鄉聚落的任意或蛙躍式擴大。整體而言，國土計畫系統下的土地控管，由於扣緊以實質規劃控制個別土地的利用，在國土分區、分類的變動上，事實上必須回歸到直轄市、縣(市)國土計畫的變更，於是變得較為嚴謹，也比較不會任意發生臨時性的變動。這對於過去大量以個案許可在四處突破原有土地利用限制的情形，期待應該會帶來明顯的改變。

        從上面所提及的基礎出發，可以看出來，在國土計畫時期住商使用建築土地的供應，最基本的模式應該就是由適合也嘗試滿足住商需求的國土功能分區提供這些營建用土地，再其次才會是零星出現的可供營建用土地。所以，國土計畫時期住商使用建築土地的供應原則上存在兩種管道，也就是(一)某些分區、分類自始就比較可能提供住商使用建築用地，(二)其次則是零星建築土地出現在各種分區、分類的可能性。 

        此外，特別需要注意的是，國土計畫法第32條針對區域計畫時期合法的土地使用行為，在實施國土計畫後若與各該地之分區、分類或編定用地別不相容，導致有違法情形存在時，依該條第一項規定，可以維持區域計畫時期之使用，直至被地方政府下令拆遷為止(但地方政府應予補償)。此類情形其實在原理上乃基於人民對舊法的信賴，使新法下違法情形得以暫時被容忍，故本質上並非國土計畫時期真正完全符合新法的土地使用，而若各該土地原為區域計畫時期供住商需求使用的建築土地，則在此情形下，縱使該土地上建物仍可使用，但該土地卻依法不再屬可供住商使用之營建用土地，因此不能計入以上兩種類型之中。

        以下就依照前述兩點的順序，就國土計畫時期住商營建用地的供應，提供簡明的評估：

1. 國土功能分區、分類中，自始預設可以提供用以滿足住商營建需求的空間，主要是由城鄉發展地區及農業發展地區組成。換言之，國土保育地區各分類中，建地如果能夠出現，應當都是型態特殊的小型聚落(例如位於國家公園範圍內的國保三地區)或是零星的既有使用中(已)建築土地。
2. 理論上，集中與較大量體的住商需求營建土地，主要由聚落提供。然而在目前的預設下，聚落主要位於城鄉發展地區第一類[1]、第二之一類[2]、第二之三類[3]、第三類[4]與農業發展地區第四類[5]這五種分區、分類中。
3. 城鄉區發展地區第二之一類直接涉及住商使用建地的，是原區域計畫時代鄉村區或人口聚居地區，且已經有明顯都市化現象與趨勢者；而城鄉發展地區第二之三類則是屬於未來性需求，與第二之一類明顯有別，而二者間則一定程度受到成長管理計畫限制。
4. 至於在發展上不具有都市化傾向或趨勢的鄉村聚落，原則上劃歸農業發展地區第四類，其中若是原住民族土地範圍內原區域計畫時期鄉村區的聚落，則可以劃設為城鄉發展地區第三類。表面上來看，似乎城鄉發展地區第三類和農四區是平行存在的選項，但事實上，因為劃設是以聚落為單元，無法同時空間上一單元體的部落同時是城鄉三又是農四，所以二者間差異，實際上仍在於各該聚落特徵上是否具有向二、三級產業發展的現象或趨勢，若具有這樣的發展趨勢才會劃為城鄉區第三類。

        從以上各區的分別可以看出來，國土計畫時期的土地管理，就都市計畫地區來說，國土計畫並不產生直接控制都市個別土地的效力，而是著力於對都市計畫的控管。而城鄉發展地區第二類的各子分類與城鄉發展地區第三類、農業發展地區第四類土地才會由國土計畫系統控管，也就是藉由各地方政府發布分區圖、編定土地類別來管制。換言之，都市計畫地區的土地會繼續適用都市計畫法及其相關子法(含各直轄市、臺灣省的都市計畫施行細則或自治條例)，因而與現狀不會有明顯的差異。前述在土地使用管制上的差異，因此只會出現在城鄉發展地區第二類、第三類與農業發展地區第四類的聚落，或者說，傳統上所謂的非都市土地。

        就城鄉發展地區第一類來看，理論上，雖然都市計畫地區因為主要配置為城鄉發展地區第一類，因此仍適用都市計畫法與都市計畫。但是，一來台灣都市計畫地區並不限於繁盛的都市核心區，事實上也包含產業區、風景區以及水源特定區等等，也包含不以高強度營建利用為主的地區。另外則是，都市計畫範圍新訂與擴大的問題，由於將會牽涉到國土功能分區的變更，事實上只能隨直轄市、縣市國土計畫的變更辦理。這導致了都市計畫地區整體空間範圍變動的臨時性降低，也間接對於從新的都市計畫範圍，產生或釋出新住商使用營建土地的可能性。換句話講，在發展越發飽和的都市，都市計畫範圍內新建地的釋出將會高度依賴重劃、都更或危老等特殊措施。這情形在目前已經具有都會格局的大型都市來講，尤其以六都的核心地區來看，應該會逐漸成為常態，而進入都市本身的周期循環節奏之中。至於存在非都會地區(含不分都會周邊與鄉間)的都市計畫地區，其住商使用建地的提供在相同因素的作用下，住商需求建築用地的供應量也視乎其發展飽和度被市場所決定，基本上也不至於太受到國土計畫作用的影響或限制。

        相較之下，前述城鄉發展地區第二類各種子分類下的土地就比較存在議論的空間，畢竟，這些地區一方面適用國土計畫的土地使用管制規範，另一方面卻也明顯有都市化現象與趨勢，或是被規劃為未來發展地區，甚至有未來轉變為都市計畫地區的可能性。尤其在城鄉發展地區第二之一類範圍內的土地，基本上因聚落已明顯具有都市化現象，甚至不乏符合擬定鄉街計畫[6]要件之情形者，相當程度來說，由於距離發展飽和仍相當遠，但公共設施卻已經有一定的數量，應該會是新住商需求營建土地供應來源。這也導致對於城鄉區第二之一類土地是否分區圖發布後，就因外部性作用發生漲價或炒作現象，必須另外予以注意。尤其，若這些地區位於大型都市周邊，因為也可能構成大型都市人口的居住區，前述外部性作用造成的地價現象可能性會越高。

        至於城鄉發展地區第二之三類範圍內土地，因為並不屬於現在已經有所發展的地區，因此做為外來發展區固然自始對於市場會有吸引力，但是其實仍然會有一些限制。其原因在於，後期發展區的需求是評估與預測來的，事實上是否會如預測發展成為聚落仍有不確定性，而必須視其他促成發展因素是否具足且日後真正發生功效而定。由於城鄉發展地區第二之三類相較於前述城鄉發展地區第一類和第二之一類，更接近於未開發素地，因此理論上也會是重要的住商需求營建土地供應來源。只是，實際能夠提供多少，勢必要看其後的具體規劃內容而定。

        換言之，城鄉發展地區第二之三類雖然自始就是預設的未來發展用地，而成為供應住商使用營建土地的來源，但因為會受到規劃與實際發展情形兩項因素影響，實際存在高度不確定性，縱使可能地價因為分區發布的外部性作用發生波動，但其情形較諸城鄉發展地區第二之一類會有更高的射倖性。

        另外，要注意另有城鄉發展地區第二之二類[7]。該類土地原為開發許可土地，其中自然不乏已開發成鄉村區的情形，例如早年集村農舍案例。由於城鄉發展地區第二之二類本質上是已經開發的個案，依法原本就依照其經核准計畫書圖進行管制，也事實上不會有額外可以產生的住商使用營建土地得以提供出來，所以此處就不特別予以討論。

        在都市化地區以外的鄉間地區，過去事實上並未經規劃。而此處之聚落如前述主要由城鄉發展地區第三類與農業發展地區第四類構成。這些聚落，無論原漢，其功能主要在於提供在地居住需求，部分用以支持當地產業，因此其建地需求在無觀光遊憩產業目的情形下，通常只需滿足當地人口自然演變結果。這也導致從市場觀點來說，不會有大量額外住商需求建地供應的必要性，也就難以具有市場性。而在這些聚落的當地需求來講，正因為過去都未經適當規劃，因此在國土計畫系統的運作下，無論精粗地勢必都要進行第一次的空間規劃，這就是全國國土計畫中所提及的鄉村地區整體規劃。這對於部分欠缺公共設施而需進行聚落整體空間調整、建設的案例，因為可能牽涉到後續農村再生資源的投入並辦理農村社區土地重劃，所以構成了城鄉發展地區第三類與農業發展地區第四類個案中值得注意的情形。畢竟，這樣的案例在規劃且建設完畢後，一般而言會有住商使用營建土地被提供出來，以滿足原聚落居民與發展的需求，而這些新產生的可營建土地在農業發展地區第四類或許較不具有市場性，但若位於城鄉發展地區第三類，則因為有工商發展的潛力與趨勢，其實仍有一定程度的市場魅力。

        從國土功能分區來說，因為農業發展地區其他子分類原則上以提供農業相關利用為主，從定位上來說應該是只提供散布的零星住居用建地，而不會用來提供滿足具有聚落特徵的住居需求；而國土保育地區與海洋資源地區因為地理環境特性，在功能設定與空間特性上，皆不是用來滿足聚落性住居環境的分區，因此最多也僅能容納零星建地，而難以提供聚落型態或具市場特性的住商使用建地。

        在零星建地方面，由於理論上各功能分區空間範圍中，若是個別土地在客觀條件上仍可進行營建行為，而且並不牴觸各該分區、分類的功能與限制設定，確實存在地方政府自發布分區圖與編定土地類別時，零星(也就是個案)地讓建地在各分區、分類中留設，以維持各該分區、分類劃設的空間完整性。無可否認地，這樣的情形在正常期待下，應該僅會以極低的機率出現在國土保育地區第一類中。但是，這種情形在農業發展地區與城鄉發展地區的各子分類中，應該都會是常見的現象。只是這些零星建地的存在，理論上會是該分區、分類的例外，而維持一種非聚落結構的存在模式，且一般而言會是源自於既有的建築使用事實，所以也很難談的上市場性，也不會是對於住商需求營建用地的真正供應來源。

        簡單總結以上的說明，國土計畫時期的住商需求營建用地，其供應之影響主要源自於土地所在的分區、分類。至於土地編定結果由於受制於所屬分區、分類，且到底會有多少種編定土地類別至今仍不明朗，因此目前較難評估。即便如此，國土計畫之下，因為都市計畫地區繼續依照都市計畫控管，事實上該部地區與現今機制相較，不會有重大歧異，反而會更多是受到市場與當地發展程度的影響。至於傳統非都市土地的範圍，主要而且穩定的住商需求建地來源應該來自城鄉發展地區第二之一類，其次則是城鄉發展地區第二之三類。至於鄉村地區，若有住商需求建地之供應可言，應該不出城鄉發展地區第三類及農業發地展區第四類土地中，但理論上農業發展地區第四類所提供之建地數量應該不具有市場性，而城鄉發展地區第三類則必須另就其整體發展情形予以觀察。

[1] 城鄉發展地區第一類劃設條件：都市計畫地區。

[2] 城鄉發展地區第二之一類劃設條件：(1)原依區域計畫法劃定之工業區。(2)原依區域計畫法劃定之鄉村區，符合下列條件之一者，得劃設城鄉發展區：①位於都市計畫地區(都市發展率達一定比例以上)周邊相距一定距離內。②非農業活動人口達一定比例或人口密度較高者。③符合都市計畫法第11條規定鄉街計畫條件。(3)依原區域計畫法劃定之特定專用區達一定面積規模以上，且具有城鄉發展性質者。(4)位於前(1)、(2)、(3)範圍內之零星土地，應一併予以劃入。

[3] 城鄉發展地區第二之三類劃設條件：(1)經核定重大建設計畫及其必要範圍或城鄉發展需求地區，且有具體規劃內容或可行財務計畫者。(2)符合直轄市、縣(市)國土計畫之成長管理計畫及鄉村地區整體規劃下，為因應居住或產業發展需求、提供或改善基礎公共設施、提高當地生活環境品質等原因，得適度擴大原區域計畫法規定下之鄉村區或工業區範圍：城鄉發展地區：以集約發展、成長管理為原則，創造寧適和諧之生活環境及有效率之生產環境確保完整之配套公共設施。壹、計畫內容修正說明(三)城鄉發展地區分類、劃設條件、土地使用指導4壹、計畫內容修正說明(三)城鄉發展地區分類、劃設條件、土地使用指導5分類原則依據都市化程度及發展需求加以劃設並按發展程度，予以分類。劃設條件①為居住需求者，應說明當地人口發展趨勢及人口結構情形，當地鄉（鎮、市、區）範圍內既有鄉村區可建築土地並無閒置或可提供再利用情形。②為產業需求者，應與當地既有產業相容者為原則，除應說明當地產業發展趨勢，且當地鄉（鎮、市、區）範圍內既有工業區並無閒置或可提供再利用情形。③為提供或改善基礎公共設施者，應以提供或改善汙水處理設施、自來水、電力、電信、公園、道路、長期照護或其他必要性公共設施，且應以服務當地既有鄉村區或工業區為原則。④為提高當地生活環境品質者，應以當地既有鄉村區居住密度高於全國標準為限。第二類之三⑤符合擴大條件者，其範圍應與既有鄉村區或工業區性質相容，不得有影響當地居住或產業發展情形。(3)依原區域計畫法規定取得開發許可案件或依國土計畫法取得使用許可案件得依下列規定檢討劃設其適度擴大範圍：①與原開發許可計畫或使用許可計畫範圍相毗鄰，且經目的事業主管機關認定屬同一興辦事業計畫，並應取得目的事業主管機關核准興辦事業計畫之文件或原則同意等意見文件。②需符合各級國土計畫部門空間發展策略(計畫)之總量或區位指導。③需符合各級國土計畫之空間發展及成長管理策略(計畫)指導，避免使用環境敏感地區土地。但因零星夾雜無可避免納入該土地者，於檢討變更國土功能分區後，該零星夾雜土地應限制依環境敏感地區土地使用指導原則使用。(4)位於前(1)、(2)、(3)範圍內之零星土地，應一併予以劃入。

[4] 城鄉發展地區第三類劃設條件：原住民族土地範圍內原依區域計畫法劃設之鄉村區得予劃設。

[5] 農業發展地區第四類劃設條件：農村型鄉村區與原住民部落。

[6] 鄉街計畫為都市計畫的一種。

[7] 城鄉發展地區第二之二類劃設條件：核發開發許可地區(含鄉村區、工業區及特定專用區，除鄉村區屬農村社區土地重劃案件者、特定專用區屬水資源設施案件者外)、屬依原獎勵投資條例同意案件、前經行政院專案核定案件、山坡地保育區(山坡地住宅社區)。