「與虛誇的言辭相反—不僅在這裡、也在其他國家，研究一再指出：最能負擔的起的居住市場，是政府干預最少的房屋市場。」

湯瑪斯．索維爾（Thomas Sowell）

 

不動產稅制改革涉及居住正義議題，倍受各界關注；近年來，囤房稅的討論往往激起社會烽火。台灣欠缺理性政策討論的空間，不是新聞，更讓人遺憾的是，既使是所謂「理性」政策的討論，卻往往流於「想當然耳」、「一廂情願式」的推論，彷彿只要說了、做了，結果必然自證（self fulfilling prophecy）。一旦政策結果不如預期，永遠有用之不盡的其他因素可以歸咎，絕非原政策論述的謬誤；反之，只要有一絲徵兆顯示改變恰如預期，則一定是政策效果，對於其他因素則視若無睹。欠缺學理與實證證據的論述，就是「理盲」；一味訴求自以為是的正義，亦是「濫情」。[1]

 

囤房稅的肇始

 

103年6月3日前，《房屋稅條例》第5條規定，住家用房屋稅率最低不得少於其房屋現值1.2%，最高不得超過2%；其中，自住房屋稅率為房屋現值之1.2%。由於各地方政府對於非自住而供住家用之房屋，均採從低訂定徵收率，乃至於出現住家用房屋，不論自住與否，稅率皆為1.2% 的情形。

 

103年3月，立法委員李應元等16位委員，以「一、房屋持有稅負低，變相鼓勵房屋炒作」與「二、擴大自住與非自住稅差，保障自住權益，抑制投機炒作」為由，提案修正《房屋稅條例》第5條，建議維持自住房屋稅率1.2% 不變，將其他非自住之住家用房屋稅率，一舉調高至3.6%。

 

財政委員會審查時，協商後共識認為：「為平抑房價，調高非自住而供住家用者之房屋稅率有其必要」，但並未採李應元等委員所提案之固定3.6% 稅率，而是將非自住而供住家用者之稅率由原規定之1.2% 至2% 區間，調高為1.5% 至3.6%區間。由於考量房屋稅為地方稅，宜由地方政府因地制宜訂定合理徵收率，乃加入授權各地方政府，得視所有權人持有房屋戶數定訂差別稅率之規定。此外，為鼓勵所有權人將房屋出租予中低所得家庭之自然人或私法人，乃規定公益出租人出租房屋適用稅率為其房屋現值1.2%，與自住房屋相同。院會討論版本則根據財政委員會審查結果，三讀通過後，修正條文於103年6月4日公布。

 

自此，房屋稅之課徵，住家用房屋按其用途分為：「自住」、「公益出租」與「其他供住家用」三類；「自住」與「公益出租」適用稅率為其房屋現值之1.2%，「其他供住家用」適用稅率為其房屋現值之1.5% 至3.6%、授權各地方政府得視所有權人持有房屋戶數訂定差別稅率。其中，對於「其他供住家用適用稅率之規定，即為近兩年，各方討論之「囤房稅」的法源依據。

 

財政部的不置可否

 

耐人尋味的是，舊法規定其他供住家用之房屋稅率為1.2% 至2% 區間，地方政府多將徵收率定於下限之1.2%；新法規定其他供住家用之房屋稅率為1.5% 至3.6% 區間，但在今年6月以前，除台北市、宜蘭縣及連江縣三地，訂有按房屋所有權人持有戶數採差別稅率課稅之囤房稅機制外，[2] 其餘各地方政府則不論持有戶數多寡，一概採固定稅率徵收、多為新稅率區間之下限1.5%。[3]

 

在房價持續上升、民怨高漲的背景下，囤房稅機制不彰，自然成為箭靶，於是要求修正囤房稅機制的聲浪，有如排山倒海。立法院本（第十）會期，正於立法討論中（包括委員會待審與審議中），針對《房屋稅條例》第5條稅率的提案共有11案，是朝野所有黨團共同關注的焦點。

 

面對各界不滿房價過高的呐喊，財政部雖然提案限縮房屋稅免徵之適用對象僅限自然人（且有戶數限制）以及所得稅之「房地合一2.0」新制，兩項改革回應，但始終未鬆口修正房屋稅現有囤房稅機制。對於囤房稅修正，財政部始終舉棋不定，立場不置可否。一方面以新聞稿表示：「有關是否推動囤房稅部分，考量衝擊層面大，為避免影響一般購屋者及租屋者生活負擔，允宜審慎」；另一方面卻表示，按持有房屋戶數訂定差別稅率已有法源，會督促地方政府實踐囤房稅。

 

在財政部的期待與樂見下，今年7月起，桃園市、台中市、台南市、高雄市、新竹市與新竹縣等六縣市，皆於房屋稅徵收自治條例中，開始對於其他供住家用房屋，實施按持有戶數採差別稅率的囤房稅機制，加上原本已經實施囤房稅的台北市、宜蘭縣與連江縣，以及草案正在審議中的新北市，全台六都十六縣市，已有近一半地方行政區，有囤房稅的施行。試問，這就是居住正義的實現？年輕人買得起房子了？少子化問題也出現了曙光？

 

囤房稅論述的謬誤

 

在此同時的現實是，主計總處公布最新物價指數統計，消費者物價指數七大類中，居住類的物價指數月增率居冠；6月房租指數統計年增幅度達1.85%，較去年同月翻長1.68倍，創下民國86年以來的新高。觀察今年1月以來房租指數的變化，如此快速的租金上漲趨勢，過往少見，狠狠打臉政府推動居住正義的努力。

 

以囤房稅機制促進居住正義，政策論述相當直覺。房屋稅為房屋所有人持有房屋所必須繳納的稅負，為房屋之持有成本。囤房稅的課徵，加重房屋所有人持有非自住而供住家用房屋之稅負、提高房屋持有成本，可促房屋所有人釋出囤房；在房屋市場供給增加的情形下，房價可望下跌，而使購屋者（特別是年輕人）更能負擔得起房價。

 

如此「課徵囤房稅 => 持有囤房成本上升 => 房屋市場供給增加、房價下跌」的「囤房稅三部曲」邏輯演繹，是如此的簡單易懂，所以相當吸引人。但若拋開直覺進一步思考，就會發現上述政策論述是想當然耳、一廂情願式的推論。

 

首先，課徵囤房稅未必使持有囤房成本上升。房屋稅之法定納稅義務人雖然為房屋所有權人，但房屋稅實際負擔未必就是房屋所有權人。一般而言，租稅的實際歸宿為因課稅而經濟福祉降低之人（租稅的「經濟歸宿」；economic incidence of taxation），與稅法規定之納稅義務人（租稅的「法定歸宿」；statutory incidence of taxation），由於稅負的轉嫁，未盡相同。課徵囤房稅，在租金與房價上升的情形下，租屋者或下手購屋者必須付出比原本更高的代價，以取得房屋之使用權或所有權，因此囤房稅稅負，將由房屋所有人，向前轉嫁（forward shifting）給租屋者或下手購屋者負擔。[4]

 

就此而言，目前財產稅理論與實證的研究相當的一致，對於房屋課稅，會有相當的稅負經由租金與價格的上升轉嫁，因此，課徵囤房稅將使租金與房價上揚，未必使囤房房屋所有人之持有成本上升。[5]

 

其次，一旦持有囤房成本上升，持有其他供住家用房屋者，即會將手中房屋釋出，而使房屋供給增加、價格下跌。就此，應該分析個人預期持有房屋之成本與報酬；囤房與否，在預期房屋持有成本大於報酬的情形下，房屋所有人才會釋出手中房屋。

 

持有房屋之成本為：房屋貸款利息＋折舊＋稅費；持有房屋之預期報酬為：出租之租金收入（自住之設算租金）＋未來出售時預期之資本利得。囤房稅為持有房屋之稅費，因此，唯有目前持有房屋之成本，恰好等於持有房屋之預期報酬的情形下，稅費增加、其他條件不變，方能使持有成本大於持有房屋預期報酬，而使持有意願下跌。但實際的情形是，當房價持續上漲時，房屋所有人預期出售房屋可獲得大量之資本利得，是而持有房地預期報酬遠大於持有成本；持有房屋稅費增加，並無法改變成本小於報酬的不等式，如何能使囤房釋出？

 

結論

 

總而言之，「課徵囤房稅 => 持有囤房成本上升 => 房屋市場供給增加、房價下跌」的三部曲論述，建構在兩個交互連結的命題上：命題一、囤房稅負會由目前房屋之所有人（或建商）承受，囤房之房屋稅負的增加，將使房屋所有人（或建商）之持有成本同幅上升；命題二、一旦房屋持有成本上升，則囤房將會釋出，增加房屋供給，而使房價下跌。支持囤房稅政策論述，奠基於命題一、二皆成立的認定；然根據以上討論，命題一、二純屬一廂情願，無法讓人信服。

 

曾任教於康奈爾大學、加州大學洛杉磯分校等著名大學的美國經濟思想家湯瑪斯．索維爾（Thomas Sowell），在其著作中如此說道：[6]

 

「與虛誇的言辭相反—不僅在這裡、也在其他國家，研究一再指出：最能負擔的起的居住市場，是政府干預最少的房屋市場。」

 

近年來，在世界許多國家出現的房屋市場亂象，再再驗證索維爾教授的論點。以租稅政策打房，在不能確定租稅歸宿的情形下，房價越打越高；以補貼政策促進居住正義，投入大筆經費的結果，進一步助長價格泡沫；以租金管制等其他手段干預房市，則往往使供需失衡問題更為嚴重。政府在房屋市場的功能與腳色，必須訴諸學理與證據，而非理盲與濫情。

 

作者：陳國樑    國立政治大學財政學系教授