文/ 賴宗裕

    國土計畫法於104年12月18日完成三讀程序，並於民國105年1月6日公布，而於民國105年5月1日發布實施，中央主管機關也於民國107年4月30日公告實施全國國土計畫。直轄市、縣（市）主管機關已於民國110年4月30日前，公告實施直轄市、縣（市）國土計畫。預計直轄市、縣（市）主管機關依法於114年4月底前公告國土功能分區圖後全面實施國土計畫法，區域計畫法不再適用。

    按國土計畫法第4條之規定，中央主管機關應辦理事項，包含：1.全國國土計畫之擬訂、公告、變更及實施。2.對直轄市、縣（市）政府推動國土計畫之核定及監督。3.國土功能分區劃設順序、劃設原則之規劃。4.使用許可制度及全國性土地使用管制之擬定。5.國土保育地區或海洋資源地區之使用許可、許可變更及廢止之核定。6.其他全國性國土計畫之策劃及督導。依此規定，目前中央已公告實施全國國土計畫，內容包含對縣市推動國土計畫之指引及國土功能分區劃設順序、原則之規範，惟國土計畫法中之子法規多數尚待研議確認，且將衍生各部會相關法規之修訂，尤其是取代區域計畫法之國土計畫土地使用管制規則，取代開發許可以供使用許可審議之國土計畫使用許可審議規則等多項重要子法規皆須經由行政機關協商取得共識後，配合時程於114年4月30日前施行。

    依國土計畫法第4條第2項規定，直轄市、縣（市）主管機關應辦理下列事項，含括：1.直轄市、縣（市）國土計畫之擬訂、公告、變更及執行。2.國土功能分區之劃設。3.全國性土地使用管制之執行及直轄市、縣（市）特殊性土地使用管制之擬定、執行。4.農業發展地區及城鄉發展地區之使用許可、許可變更及廢止之核定。5.其他直轄市、縣（市）國土計畫之執行。目前除台北市、嘉義市、金門、馬祖等縣市不需擬定國土計畫外，其他縣市政府已完成縣市國土計畫之公告，當前最重要的是，須於114年4月30日前完成國土功能分區圖之公告，以便全面實施國土計畫法。

從上述中央及地方之權責分工可知，地方政府承擔更大的國土規劃管制之責任，能否落實國土計畫法之立法宗旨，以達臻國家永續發展之目標，關鍵便在於地方政府如何執行國土計畫。然吾人觀察已公告之18個縣市國土計畫內容，可窺得以下的問題與疑慮：

1.忽略人口結構變化之擴張式規劃

    台灣人口結構已明顯呈現少子化、高齡化及單身化之特徵，影響所及便是房地有效需求即將因而改變，尤其都市化人口比例近8成，全台總戶數有超過7成集中於六都，工商就業機會亦吸引更多人口往都市集中，縣市國土計畫應呼應國土計畫法第6條之指引，城鄉發展地區以集約發展、成長管理為原則。然此次縣市國土計畫卻反向往城鄉發展地區外圍之城2之3擴張，預留更多可開發用地，恐造成更多農地流失，亦為支應未來更多可開發地區公共設施需求，將導致有限的公共建設財務浪費在零星不經濟的住宅聚落開發上，形成土地及財務之不永續。

2.農地質量之退化

    依全國國土計畫對全國農地總量之需求評估指出，需求面積為74萬至81萬公頃，國土計畫法施行細則第6條亦規定縣市宜維護農地面積，吾人檢視本次各縣市所劃設第一種農業發展地區之面積總和270,118.84公頃，經比對內政部統計年報，2021年特定農業區共有324,997.8766公頃，顯然已減少近5.5萬公頃生產力較佳之農地，而增加最多者為劃在山坡地上之農地達555,963.99公頃，顯示農地質量之退化，令人擔憂未來糧食自給率及糧食安全問題持續惡化。

3.忽略氣候變遷因素之產業布局

    氣候變遷衝擊缺水、缺電的問題，也凸顯國土空間在居住與產業用地的規劃適宜性問題，當台灣走向非核家園的路上時，綠能用地之規劃亦受制於氣候變遷之威脅，以致國土規劃宜指出適合配置綠能設施之區位及盤點規模，以便國土功能分區分類之劃設能予以綜合考量評估，以免造成另類農地質量的流失，卻又難以滿足用電需求，恐影響產業發展之布局，並弱化企業投資意願。同時氣候變遷也凸顯部分國土之脆弱度，為強化國土安全，引導健全之避災減災調適之土地使用策略，地方國土規劃不宜在規劃可開發地區時忽略氣候變遷的威脅。

除了前述三項問題外，尚有許多待釐清之事項，例如吾人檢視全國國土計畫及國土計畫法相關內容未正視生活品質提升的問題，尤其當縣市政府將可開發用地範圍向外擴張之際，必將消耗可觀之地方財務，而這正是為提升生活品質取得並增闢公共設施之所需。惟地方目前又積極申設捷運路網，其規劃之路線常與人口及產業分布現況脫勾，此又是增加地方財務惡化之潛因。因此，未來為在114年5月前完成全面實施國土計畫法之法定事項，中央與地方正面臨以下工作之挑戰。

1.完成國土計畫法子法規之訂定

    國土計畫法之子法規共有22項，目前已完成13項子法規之發布，尚待完成者多是相對重要之法規，例如國土計畫土地使用管制規則、國土計畫使用許可審議規則等，這些法規不僅關係人民財產權之行使，與土地使用權利義務之規範，亦牽動各部會相關法規之修訂，為適時完成法定程序，可見相關單位面臨極大之壓力與挑戰。

2.完成國土功能分區圖之公告

    國土功能分區分類之劃設，將決定各分類下之使用地、容許使用項目、強度之配置情形，影響人民財產權益至鉅，同時對房市價量供需產生影響。國土計畫法施行細則第9條指引，功能分區分類之劃設應符合國土計畫法第20條所定國土功能分區劃設原則，並考量環境資源條件、土地利用現況、地方特性及發展需求等因素，因而地方政府除適時完成國土功能分區圖之公告外，宜在此劃設期間能適當修正目前縣市國土計畫內擴張式的功能分區分類劃設方式，以促進土地資源之合理配置。

3.縣市土地使用管制之輔導

    依國土計畫法第23條規定，直轄市、縣（市）主管機關得視地方實際需要，依全國國土計畫土地使用指導事項，由該管主管機關另訂管制規則，並報請中央主管機關核定。換言之，直轄市、縣市政府得訂定管制規則，但須遵循全國國土計畫之指導。惟各縣市空間條件及發展特性各有不同，為免地方鬆綁管制作為，陷入開發帶動成長之迷思，徒增土地資源流失與公共財務浪費之疑慮，中央應給予縣市訂定管制規則之指引與輔導，以落實計畫指導之功能，強化國土整合管理之成效。

4.鄉村地區整體規劃機制之建立

    目前觀察全國國土計畫及縣市國土規劃之實務，恐逸脫國土計畫指導及成長管理原則者，鄉村地區整體規劃係屬其中之一。吾人從地方創生及農村再生之觀點即可略知，以強化鄉村或農村生活居住條件為名之做法，成效常不如預期，且易透過擴大居住規模以充實公共設施之借名作法，反使農地流失且浪費政府財源。因而當全國面臨農業縣市年輕人口流失、老化指數飆高，甚至轄區內大學停招關門問題之際，鄉村地區整體規劃宜妥適建立把關機制，確保區位與規模之合理性，並做好農業生產環境不虞破壞之評估與績效管制作為，在農地總量管制與區位指導下，讓鄉村地區整體規劃發揮改善鄉村地區生活、生產及生態環境之目標。

5.違規使用之處理

    長期以來，非都市土地上違規使用問題嚴重，且幾乎都發生在農牧用地上，工廠管理輔導法處理的對象便是坐落在農地上的違規工廠，不僅造成土地使用之公平性與外部性，也嚴重影響民眾食品安全與健康。然其處理上涉及國土功能分區分類之合理性及後續之監督管理，中央應有明確之政策及制度規範，以杜絕危害農業生產環境及人民健康之使用行為繼續存在。

6.維護糧食安全農地總量之確保

    長期農地流失嚴重危害糧食安全及人民健康，卻未被國人所重視，其主因在於缺乏健全之農地政策及食安教育，以致未來縣市國土功能分區之劃設恐加速優質農地之流失，而近期政府雖重視鄉村地區整體規劃及縣市農地利用綜合規劃，然此兩類規劃似乎較重視鄉村生活居住功能之改善，透過強化必要的生活機能及公共設施建設，恐又藉機擴大農村聚落範圍，反讓農地變相流失。因此，農政單位儘速提出國家農地政策已刻不容緩。

國土計畫法即將於114年5月後全面實施，在此之前，中央與地方為法制之研修及國土功能分區之劃設，而面臨許多問題及挑戰。尤其新舊體制之轉換，需進行各部會協商，更需與民眾對話溝通說明，顯然這套新制賦予地方政府更大的自治權限，因而國土計畫法能否落實立法宗旨，實踐國家永續發展之目標，關鍵在地方政府之作為。吾人期盼政府能在國土計畫指導下，為確保國土安全、土地資源合理利用而努力。