文/蔡玉滿

 

一、國土計畫法之立法背景

2015年12月18日立法院第8屆第8會期第14次會議，是該屆立法委員最後1次會議，當天晚上10點三讀通過《國土計畫法》，該法歷經20餘年推動，並經五進五出立法院後，終於完成立法作業，在我國空間規劃史寫下新的扉頁。

 

依據《國土計畫法》第3條規定，國土計畫是「針對我國管轄之陸域及海域，為達成國土永續發展，所訂定引導國土資源保育及利用之空間發展計畫」，換言之，國土計畫就是針對一定範圍土地，依據當地環境資源條件進行評估，並依據未來發展需求進行規劃，指明應予「保育」及「利用」的區位及範圍，建立土地使用的倫理與秩序，以期土地適性適用，讓該保育的地方保育、該發展的地方發展。

 

在此之前，我們國家雖已分別擬定都市計畫、國家公園計畫及區域計畫，但其中位居上位的區域計畫是採「現況」進行編定管制，並無法反映當地環境資源特性，也沒有將發展需求納入考量，並無法有效引導土地保育及發展。因此，內政部積極展開國土計畫法立法作業，經當時立法院邱文彥委員積極進行朝野協調，終於在2015年順利完成立法程序，並於2016年5月1日起施行，後續並預定於2025年4月30日前公告國土功能分區圖後，依據該法進行土地使用管制，屆時區域計畫法將不再適用。因目前國土功能分區圖刻由直轄市、縣（市）政府繪製中，故目前仍係依據區域計畫法及其授權訂定之非都市土地使用管制規則進行非都市土地之使用管制。

圖1　土地使用管制法令變遷示意圖

 

 

二、目前國土如何管理？

目前國土分別依據都市計畫法、國家公園法及區域計畫法進行管制，各該法管制範圍分別稱為「都市土地」、「國家公園土地」及「非都市土地」。

 

圖2：目前土地使用管制系統

 

 

(一)都市土地

依照都市計畫法第32條規定，都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前述各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制；又同法施行細則第32條規定，各使用分區之建蔽率，當地都市計畫書或土地使用分區管制規則另有較嚴格之規定者，從其規定。此外，該施行細則第35條規定，擬定細部計畫時，應於都市計畫書中訂定土地使用分區管制要點；並得就該地區環境之需要，訂定都市設計有關事項。由上可知，都市土地是依照都市計畫所劃定的土地使用分區及公共設施用地類別進行管制，且可以因應都市特性，訂定不同土地使用管制規定，並不是同一種分區名稱，土地使用管制規定一定相同。

 

(二)國家公園土地

依照國家公園法第8條第3款規定，國家公園計畫是指供國家公園整個區域之保護、利用及發展等經營管理上所需之綜合性計畫；同法第12條規定，國家公園得按區域內現有土地利用型態及資源特性，劃分一般管制區、遊憩區、史蹟保存區、特別景觀區及生態保護區等分區管理之。所以，國家公園土地原則亦應依據國家公園計畫之使用分區進行管理及土地使用管制，管制規定可以依據國家公園特性訂定。

 

(三)非都市土地

依照區域計畫法第15條規定，非都市土地應由有關直轄市或縣（市）政府，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。另依照非都市土地使用管制規則第4條規定，非都市土地之使用，按其編定使用地之類別，依該規則規定管制之。由上開規定，非都市土地原則是依據使用地編定進行管制，且因使用地編定是規定於《製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知》，具全國一致性，故而全國各地只要是編定為同一種使用地編定類別者，其土地容許使用項目、細目均相同，並無法依據地方特性予以差異化。

 

三、國土計畫法下之土地使用管制？

推動國土計畫之主要原因在於現行非都市土地欠缺空間計畫引導土地使用，導致如有開發利用時，必須透過變更土地方式，且因沒有上位計畫指導，所以開發區位產生零星蛙躍情形。為改善該問題，未來國土計畫法下之土地使用管制機制將檢討改進，說明如下：

 

(一)訂定土地使用管制規定原則

1.依據土地資源特性及城鄉發展需求，劃設國土功能分區

依國土計畫法第4條、第10條及第20條規定，土地應依據土地資源特性、環境敏感地區分布情形以及城鄉發展需求，劃設為國土保育地區、農業發展地區以及城鄉發展地區等國土功能分區。內政部2016年4月30日公告實施之「全國國土計畫」，並進一步將各國土功能分區再進一步細分為19種分類。

 

圖3：國土功能分區及其分類示意圖

 

 

2.依據國土功能分區分類，訂定土地使用管制規定

國土計畫法第21條規定各國土功能分區及其分類之土地使用原則，故未來是依據「國土功能分區及其分類」訂定土地使用管制規定，並非僅依據使用地編定類別。又該法第23條並規定國土功能分區及其分類之使用地類別編定、變更、規模、可建築用地及其強度、應經申請同意使用項目、條件、程序、免經申請同意使用項目、禁止或限制使用及其他應遵行之土地使用管制事項之規則，由中央主管機關定之，故內政部營建署刻依據前開規定訂定《國土計畫土地使用管制規則》草案，預定於2024年前完成法制程序發布施行，以作為土地使用管制之法令依據。除此之外，因國土計畫法第23條第4項規定直轄市、縣（市）主管機關得視地方實際需要，依全國國土計畫土地使用指導事項，由該管主管機關另訂管制規則，並報請中央主管機關核定，是以，未來直轄市、縣（市）政府得另訂自有因地制宜之土地使用管制規則，有別於目前非都市土地僅有中央一套土地使用管制規定。

 

如前所述，國土計畫係依據國土功能分區及其分類進行土地使用管制，未來是依據國土功能分區及其分類訂定容許使用項目，與目前僅依據使用地編定類別不同，因國土功能分區及其分類劃設過程已考量環境敏感程度及城鄉發展需求，將適宜發展及不適宜發展區位明確區別出來，以落實計畫引導土地使用，且可以由直轄市、縣（市）依據地方特性另定規定，以落實因地制宜及地方自治精神，這些都是與目前非都市土地使用管制不同之處。

 

3.考量既有合法權益，考量現行使用地編定類別進行管制

雖然未來是依據國土功能分區及其分類設計容許使用項目，但目前非都市土地均已完成使用地編定，賦予每一筆土地使用權利（包含容許使用項目、細目及使用強度），為保障既有合法權益，全國國土計畫明定「原依區域計畫法編定之可建築用地，於不妨礙國土保育保安、海洋資源維護、農業發展需求等情形下，得繼續編定為可建築用地或其他適當使用地，並得為既有合法之使用，但有改建或新建需求時，則依國土計畫土地使用管制規則規定辦理；如經直轄市、縣（市）變更為非可建築用地者，應依法給予適當補償，以保障合法權益。」

 

基於前開考量，除國土功能分區及其分類外，非都市土地「使用地編定類別」亦將納為未來國土計畫土地使用管制規定依據，亦即未來《國土計畫土地使用管制規則》除依據國土功能分區及其分類訂定容許使用項目外，並針對既有使用地，再予納入得容許使用項目，俾新、舊土地使用管制制度順利銜接，降低社會影響衝擊。例如國土保育地區第一類原則不允許作為住宅、零售、餐飲等設施使用，但屬現行甲種建築用地，如劃入國土保育地區第一類者，經直轄市、縣（市）政府會商有關機關評估不妨礙國土保育保安時，將維持為可建築用地，並可以繼續作為住宅、零售、餐飲等集居聚落日用品零售及服務設施使用。

 

圖4：土地使用管制依據差異情形示意圖

 

 

4.儘量保留現行非都市土地容許使用項目名稱

內政部營建署經彙整現行《非都市土地使用管制規則》附表1之容許使用項目及細目，《非都市土地開發審議作業規範》相關開發項目及《非都市土地變更編定執行要點》所列特定目的事業用地得使用項目為基礎，並參考有關機關土地使用需求，初步確立未來國土計畫下之土地使用項目（約300餘項），未來國土計畫法下之容許使用項目名稱將儘量維持，以利社會大眾瞭解，並將納入新興土地使用項目之彈性機制，使土地使用可以迅速因應社會經濟快速發展情勢及需求。目前該署並依據國土計畫法及全國國土計畫土地使用指導事項，逐一會商有關部會決定各國土功能分區分類之「容許使用」項目。

 

(二)國土計畫土地使用管制規定概要

依據內政部營建署刻正訂定之《國土計畫土地使用管制規則》草案，歸納未來土地使用管制規定如下（完整容許使用情形表草案請參考內政部營建署網站(https://www.cpami.gov.tw)「國土計畫土地使用管制專區」網頁）：

 

1. 基礎維生公共設施：例如運輸、能源、水利設施等，得於各國土功能分區及其分類申請使用。
2. 國防設施：得於各國土功能分區及其分類申請使用。
3. 一般公共設施：例如教育、行政、文化設施等，既有特定目的事業用地未來均得申請該類使用；此外，特定目的事業用地以外之其他土地，可以在國保1及農1以外之國土功能分區及其分類申請使用。
4. 居住、零售、餐飲、遊憩等設施：可以在城鄉發展地區各分類以及農4均得申請使用；至其他國土功能分區及其分類，得於原依區域計畫編定之甲、乙、丙、丁種建築用地範圍內申請使用，除保障民眾權益，維護既有城鄉發展紋理外，並期促進土地更新再利用。
5. 工業設施：既有丁種建築用地未來均得申請該類使用，以維持既有產業活力；至於各直轄市、縣（市）主管機關大規模開發產業園區之需求，則應於直轄市、縣（市）國土計畫劃設城2-3，透過計畫引導產業群聚使用，儘量避免持續零星開闢工業設施。
6. 農、林、漁、牧等農產業之產、製、儲、銷設施：既有農牧用地未來均得申請該類使用。

 

圖5：國土計畫土地使用管制規定概要示意圖

 

 

(三)土地使用申請機制

因容許使用項目之性質及使用規模對於環境影響衝擊程度不同，故未來將區分為「免經申請同意使用」、「應經申請同意使用」及「使用許可」等三種方式申請：

 

圖6：國土計畫土地使用申請機制示意圖

 

1.免經申請同意使用

現行非都市土地使用管制規則之「免經申請許可使用細目」是指免向目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關申請許可使用細目；但國土計畫法之「免經申請同意使用」是指免向「國土計畫主管機關」申請，而非目的事業主管機關或使用地主管機關。目前在區域計畫法下，屬於「免經申請許可使用細目」者，不論面積規模大到何種程度，均屬免經申請許可；然未來「免經申請同意使用」面積規模大到一定程度，則將調整為「應經申請同意使用」或「使用許可」。

 

2.應經申請同意使用

應經申請同意使用近似於現行區域計畫法下「經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可」或「興辦事業計畫（變更編定）」。目前屬「經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可」者，是由申請人向「目的事業主管機關」申請許可，至使用地變更編定案件應由申請人研擬興辦事業計畫，由「變更前、後使用地主管機關」審查同意；但未來「應經申請同意使用」原則由「直轄市、縣（市）國土計畫主管機關」會商有關機關審查同意，並於審查同意後，登載於「國土功能分區及使用地資訊系統」，並於國土功能分區證明書上註明其使用項目。

 

圖7：國土計畫之應經申請同意使用機制示意圖

 

 

3.使用許可案件

使用許可近似於現行區域計畫法下「開發許可」，目前非都市土地開發案件（包含住宅社區、工業區）如達一定規模以上，經核准開發許可後，應配合辦理變更使用分區；未來國土計畫下之使用許可則係經國土計畫主管機關同意後，辦理使用地變更編定，不涉及變更國土功能分區及其分類，如非屬國土功能分區及其分類容許使用項目者，不得申請使用許可；且未來國土計畫係依據國土功能分區而有不同許可機關，城鄉發展地區及農業發展地區係直轄市、縣（市）政府，國土保育地區及海洋資源地區係內政部。

 

圖8：國土計畫之使用許可機制示意圖

 

 

四、結語

國土計畫法歷經二十餘年立法過程，終於在2015年經立法院三讀通過，該法立法目的在於解決當前空間規劃及土地使用管制問題，並以整體角度重新思考國土空間規劃，促進國土適地適用安全有序發展，內政部在制度設計過程均以「有理想、可操作、不大幅增加成本」為核心原則，期待透過寧靜革命方式達到立法目的，以國土計畫建立土地使用秩序，減少土地使用不確定性，並提高行政效率，讓國家永續發展。

 

作者介紹：蔡玉滿 內政部營建署綜合計畫組簡任技正 國立成功大學都市計劃研究所碩士