文/劉泰安、吳兆揚

國土計畫法自105年5月1日實施後，內政部依法於107年4月30日公告實施全國國土計畫，該計畫指定直轄市、縣(市)政府應於該轄國土計畫研訂鄉村地區整體規劃，依鄉村地區屬性及規劃策略，研擬空間發展配置構想，以指定供未來居住、產業、公共設施服務所需空間範圍。由於鄉村地區整體規劃範圍涵蓋農產業空間及農村發展場域，特別是，以農產業發展為主之鄉鎮，農業部門更需思考如何將其空間發展計畫嵌入鄉村地區整體規劃，指認發展區位及策略，以維繫國家農業永續發展。因此，行政院農業委員會嘗試揉合過去、現在及未來不同部門與不同層次之規劃體系及理念，逐步推動以下工作：

一、107年協助建立鄉村地區整體規劃機制

由於國土計畫法強調計畫引導土地使用管制，試圖解決區域計畫法體系「現況編定」及缺乏空間實質計畫所產生蛙躍發展及使用區位不合理之問題，並補足非都市土地亦應有規劃及計畫之目的。因此，農委會依循相關思維，開始嘗試在鄉村地區整體規劃架構下，讓農業發展地區得以符合國土空間計畫及管理精神，確保具成長發展潛能、充實生活機能設施，以及提供農產業需求空間。為此，農委會在全國國土計畫審議階段，即從農業主管機關之角度，從探討「鄉村」定義，確立鄉村發展策略，到指認應關注議題等，積極參與內政部相關會議討論，逐步梳理鄉村地區整體規劃之範疇及內涵。

對於農業屬性較為強烈地區，更強調鄉村地區整體規劃須正視農產業空間，同時反映居住議題宜沿著而侷限於鄉村聚落及其周邊適宜規劃，並協請內政部將諸多鄉村發展策略及規劃理念納入，例如維持鄉村地區的獨特性及自明性、維持鄉村地景、提供相同價值(而非相同型式)之公共服務、土地節約使用原則、落實成長管理等。

二、108~109年 - 操作鄉村地區整體規劃納入農產業空間規劃

隨著內政部對於鄉村地區整體規劃之作法逐漸明朗，亦因農產業空間在多數鄉(鎮/市/區)佔有廣大面積，國土單位在辦理鄉村地區整體規劃時，亟需農業單位補充發展規劃，故108年及109年將重心放在建構鄉鎮尺度之農產業空間規劃模式，以及辦理共14鄉(鎮/市/區)示範操作。

鄉鎮尺度農產業空間規劃是運用策略空間規劃(strategic spatial planning)程序，組織農民團體、公所、縣市政府及當地中央農政單位，透過規劃工作圈及召開推動小組會議，盤點地方農產業發展現況，分析農產業關鍵議題，例如跟產地相關的設施需求，以及跟聚落相容的農業設施配置等，而後提出農產業空間發展構想，研擬土地使用指導，並對接實質計畫投入。

上開操作模式於執行過程中仍有部分問題必須克服，例如鄉(鎮/市/區)公所農業單位人力缺乏，且我國地方自治體制並未課予公所農產業發展規劃之責，因此規劃人才難求而尚待培訓；農產業除生產外，後續製、儲、銷等生產鏈適宜區位並不全然得以鄉鎮層級思考，常有服務範圍橫跨數個鄉鎮的情況，但缺乏縣市層級指導，造成農產業空間規劃缺乏農業部門政策定位及完整計畫體系等。因此農委會再邀集專家學者研議，修正辦理層級及體系架構，於110年提升至縣市層級辦理規劃作業。

三、110年迄今 - 推動縣市農地利用綜合規劃

經109年執行檢討及廣納各界意見，農業部門須有以農產業為導向之空間規劃體系，以強化農產業空間規劃政策定位，同時須賦予「法」的地位，始利執行及推動。故農委會依農業發展條例第8條規定精神，重新思考建立因應國土計畫之農地利用綜合規劃作法，作為辦理農產業空間規劃及指導農業發展地區空間利用之法據。未來縣市農地利用綜合規劃，將引導農村再生總體計畫及農村再生發展區計畫，並對接直轄市、縣(市)國土計畫之農業部門空間發展計畫，再由鄉鎮農地利用綜合規劃對接鄉村地區整體規劃。

針對相關計畫體系的對接如圖1，至於縣市農地利用綜合規劃操作模式如圖2，除參考鄉鎮農產業空間規劃作業方式，仍透過工作圈進行資料蒐集與分析，建構農業施政藍圖外，亦針對個別農業政策進行對接與協調，再依協調結果提出農產業空間規劃成果。

圖1：農業之空間規劃相關計畫體系

圖2：縣市農地利用綜合規劃操作模式

前開在農業政策對接階段，除縣市研擬推動之政策外，為加速中央重大農業政策納入規劃，農委會同時辦理協商平台，逐步梳理宜納入空間規劃之重大農業政策，例如：擴大灌溉服務、稻作產業結構調整、有機農業推動政策、養殖漁業整合政策、建立冷鏈物流體系、推動國土生態綠網、休閒農業區輔導發展等，請縣市一併納入農業政策適宜性分析，並規劃後續推動區域。未來農業相關政策及施政資源，將依循縣市規劃成果推動及投入。

又農地利用綜合規劃內容，除前述農產業空間規劃部分，尚有農村空間部分。如何以農產業為核心指導農村發展，尚須協調農村再生體系及國土計畫體系，並在法制基礎上分工及互補，其操作方式有待研擬。

四、結語

長久以來屬於重要農業發展區域之非都市土地，缺乏計畫性引導土地使用，致產生如農、工或農、宅競用土地現象，並因土地使用錯落而受彼此干擾及影響，不利產業永續發展。國土計畫法公布實施，依該法擬訂之各級國土計畫，明定各產業部門應提出其空間發展策略或計畫，並可藉由鄉村地區整體規劃，分配各種產業及居住所需用地，是引導空間有秩序使用之契機。面對國土計畫之土地管理新思維，農業部門須加緊腳步建立整體之產業空間發展規劃，形成具體計畫指導土地使用，爭取土地資源利用之優先權，並配套資源投入措施，營造優良農業生產及農村生活環境。