文/ 戴秀雄
壹、事實
臺北市政府捷運工程局為辦理「臺北都會區大眾捷運系統萬大線第一期工程（萬大機廠含LG08A站）」（下稱系爭工程），申請徵收新北市中和區自強段241地號等14筆土地，合計面積2.066527公頃，經內政部民國107年8月13日台內地字第10713004918號函核准徵收，被告續以107年10月8日新北府地徵字第10718810664號公告（下稱107年10月8日公告）徵收土地詳細標示及補償費額等，公告期間自107年10月9日起至107年11月7日止。原告共有中和區自強段241、330、335、419-1、338地號土地（以下分別以地號簡稱，並合稱為系爭土地）位在上開徵收範圍內。原告認為徵收補償費偏低，於公告期間屆滿次日起30日內，原告吳明麗以107年11月14日異議書；原告吳政財及吳煒文以107年11月19日異議書提出異議，被告則以107年12月6日新北府地價字第1072289000號函通知原告查處結果（下稱原處分）。原告不服，提出復議。被告依土地徵收條例第22條規定，提請新北市地價及標準地價評議委員會（下稱新北地評會）108年3月27日會議決議：「維持原徵收補償價額：241地號為每平方公尺新臺幣（下同）3萬7,875元、330地號為每平方公尺3萬4,387元、335地號為每平方公尺2萬9,104元、338地號為每平方公尺1萬3,057元及419-1地號為每平方公尺3萬6,181元。」被告以108年4月18日新北府地價字第1080688042號函通知原告復議結果（下稱前次復議結果）。原告不服，提起訴願。內政部以108年9月27日台內訴字第1080047182號及台內訴字第1080050197號訴願決定，撤銷前次復議結果，並命被告於2個月內另為適法處分（以下合稱前次訴願決定）。被告再提請新北地評會108年12月2日會議決議維持原土地徵收補償市價查估結果。被告以108年12月26日新北府地價字第1082423448號函通知原告復議結果（下稱復議結果）。原告仍不服，提起訴願，經內政部109年4月24日台內訴字第1090010271號及109年4月28日台內訴字第1090011004號訴願決定駁回（以下合稱訴願決定）後，提起本件行政訴訟。
貳、判決理由
- 關於訴訟類型，「先前行政法院裁判間的法律見解有歧異，現已經最高行政法院大法庭作成109年度大字第1號裁定，諭知「被徵收土地所有權人對徵收補償價額不服，依土地徵收條例第22條第2項規定以書面提出異議，經主管機關為維持原補償價額之查處，如有不服，循序提起行政訴訟，其訴訟種類應為行政訴訟法第5條第2項規定之課予義務訴訟」的法律見解。原告對系爭土地的徵收補償價額不服，依法提起異議，經被告為維持原補償價額的原處分後，循序提起行政訴訟，聲明求為判決：1.訴願決定、復議結果及原處分均撤銷。2.被告就原告吳明麗107年11月14日、原告吳政財及吳煒文107年11月19日徵收補償價額異議的申請，應依法院判決見解作成徵收補償價額的行政處分。原告提起課予義務訴訟，並無違誤，先予說明。
- 據此，「土地徵收條例第30條第1項規定所稱的「市價」，應本於使被徵收土地所有權人得以在同一地段買回性質相同及面積之土地的立法意旨，為合目的性的解釋。…如主管機關未依市價查估辦法所定程序辦理市價查估，其據以估計認定被徵收土地的補償價額，即難認被徵收土地所有人已受合法的地價補償。」
- 系爭土地已變更為捷運開發區，供交通事業開發使用，具公共設施性質，應類推適用市價查估辦法有關公共設施保留地的標準，辦理地價補償…且土地如經都市計畫程序劃定為捷運交通事業所須用的土地，因大眾捷運法第7條第1項規定的開發主體僅限於大眾捷運法的主管機關，土地所有權人不得自行辦理土地開發，土地的利用受有限制，與依都市計畫法指定的公共設施保留地，其使用受都市計畫法第51條規定限制的情形相當，故即便冠以捷運開發區的土地使用分區名目，其性質仍與公共設施保留地相當，基於平等原則，即應類推適用市價查估辦法有關公共設施保留地的標準，辦理地價補償。
- 現行土地徵收條例第30條第1項規定被徵收土地應以市價補償，都市計畫區內的公共設施保留地則應按毗鄰非公共設施保留地的平均市價補償，旨在使被徵收土地所有權人得以在同一地段買回性質相同及面積的土地，較為公平合理，並保障公共設施保留地所有權人的權益，避免其因所有土地經都市計畫劃定為公共設施保留地，致蒙受過度損失。市價查估辦法既是依土地徵收條例第30條第4項規定授權而訂定，其適用結果自不得違背母法的立法意旨。
- 土地徵收條例第30條第1項規定的立法意旨既為使被徵收土地所有權人有在同一地段買回性質相同及面積之土地的可能性，則市價查估辦法第20條第5項第2款規定以都市計畫變更為得徵收土地前的土地使用管制規定辦理查估，基於合目的性解釋，應僅適用於為保障被徵收土地所有權人的權益，避免因土地徵收變更都市計畫而蒙受損失的情形（即土地使用分區管制由開發強度較高變更為較低），僅於此種情形始以都市計畫變更為得徵收土地前的土地使用管制規定辦理宗地市價的調整，而不以都市計畫變更後徵收計畫報送時的土地使用管制規定辦理。反之，如以都市計畫變更為得徵收土地前的土地使用管制規定辦理查估，查估結果反而不利於都市計畫變更後徵收計畫報送時之土地使用管制規定辦理的查估結果，即無市價查估辦法第20條第5項第2款規定的適用。
參、簡評
本案為近年處理徵收補償事件中重要裁判，論理上涉及將捷運開發區視同公共設施保留地適用補償標準，以及對於市價查估辦法第20條適用方式之釋疑。二者皆屬極為重要課題，請務必注意。
本案裁判理由之核心在於，以市價補償之精神建立在使被徵收土地所有權人得以在同一地段買回性質相同及面積之土地上，因此，對於徵收補償如何市價，自以能夠符合此一精神與目的為必要。針對此點，本案在針對市價查估辦法第20條之解釋，採用目的性限縮之方式，應將系爭土地之地價查估採都市計畫變更前後較有利者，致部分排除前引條文之適用。
有關此點，除了支持本案法院見解之外，另須注意者，在於市價查估辦法係基於土地徵收條例授權而來，因而必須思考北高行對於該辦法第20條的目的性限縮解釋，是否仍在該條文字面意涵的射程範圍內；亦即，若該條文文義解釋上無法符合授權母法(土地徵收條例)之意旨(指市價補償之目的)，則此處恐怕已經涉及子法牴觸母法之嫌疑，可能甚至涉及必須透過修法以徹底解決本案所涉情形。
類似情形，在依照公共設施保留地毗鄰非公共設施用地地價為基準計算補償之市價時，各級政府、甚至地政司皆採極度嚴格文義解釋，認為條文所謂毗鄰，必以土地直接相鄰為必要。然而，公共設施保留地辦理徵收之際，很多情形下早已被既有公共設施用地(例如道路)所包圍，因而此種解釋方式無異於根本無視前面提及市價補償之制度之核心目的，亦有檢討之必要。
至於本案所涉，法院將捷運開發區，認為係供交通事業開發使用，具公共設施性質，應類推適用市價查估辦法有關公共設施保留地的標準，辦理地價補償，亦應贊同。但在方法論上，實際上屬於目的性擴張的解釋方式。
本案另有陳立夫所撰判決評釋，分析較為詳盡，亦請參考。茲引於後：陳立夫，土地法裁判精選，收於月旦法學，320期，Jan. 2022. 頁180-186
