文/戴秀雄
相較於毗鄰土地間關於界點、界限位址的爭議，事涉私法上實體權利範圍，事屬民事法庭之管轄，地籍測量行為卻是由地政機關或是受其委託者所為，本質上具公法性，卻又直接與前述土地界點、界線位址具有密不可分的關係。相對地，地籍測量實施行為在公法角度，到底具有甚麼樣的行為性質與法效力，過去一直比較沒有在學界清楚地討論過，因此相關裁判就顯得相對重要。以下就藉由最高行政法院97年裁字5102號裁定，針對這個問題提供簡短的說明。
關於案情與爭點，引錄如下：
「原裁定竟持本院51年判字第89號判例，認相對人鑑界行為非屬行政處分而係事實陳述，惟抗告人於93年7月28日向相對人申請就其系爭土地之界址鑑定，經相對人於93年10月4日鑑界完成設立新界標，其結果正確無誤；詎相對人於94年8月30日及95年11月10日就鄰地○○○鄉○○段○○○○○○○號）為測量，竟使抗告人所有土地實際面積因偏移而分別減少約50及290平方公尺，擴大誤差，顯有疏失，該違法之行政處分，已偏離事實，應予撤銷，且非本院51年判字第89號判例可加以援引，原裁定難認合法云云。」
而最高行政法院對於相關法理之判斷如下：
「按「人民相互間因土地界址發生糾紛，乃不動產所有權之爭執，係屬民事訴訟範圍。本件被告官署就原告與曹某之土地界址歷次所為之測丈鑑定結果如何，究竟是否可資依據，該受理民事訴訟之法院有權斟酌取捨，核與中央或地方官署本於行政權力所為之違法或不當處分致損害人民權益之情形，顯有不同，自不容視被告官署此項測丈鑑定行為為行政處分而對之提起訴願。」（本院51年判字第89號判例參照）。是地政機關就人民相互間因土地界址發生糾紛所為之測量性質上為一鑑定行為，其於完成鑑定後發給複丈成果圖，無非鑑定人員表示土地界址所在之專業上意見，供為參據而已，必經採為裁判或行政處分之依據，始生依鑑定內容變動之法律上效果，是鑑定後所為之複丈成果圖本身並未對外直接發生法律效果，僅係事實之說明，並非行政處分。經查，相對人於94年8月30日及95年11月10日對上開○○段186-23地號土地所為之土地複丈成果，依前揭說明，純係鑑定性質之行政行為，並未對外直接發生法律效果，非屬行政處分性質。」
首先要敘明的是，針對抗告人所爭執面積減少之問題，請參考關於最高行政法院98年裁字第1152號裁定簡評，此處不再贅述。
本案所涉其實屬於鑑界(複丈)之問題，亦即究竟鑑界(複丈)之行為性質為何?若為行政處分，則應有作為行政訴訟上撤銷訴訟標的之資格。就此而言，因為鑑界實屬複丈之類型，以下即就複丈進行說明。
複丈為地籍測量行為之一種，而地籍測量行為就其取得標的物在大地上之空間資料，不管是實地利用光學儀器或是採用遙測方式，以做為地籍登記之基礎，其大地資料取得行為本身對外不具任何法律效力，因此被認為屬事實行為，此點應當認同。然而，問題在於這些空間資料取得之後，究竟會發生甚麼樣的作用，其實應該也要一併慮及。
按如前述，在我國地籍登記系統中，登記雖以測量為前提，看似若為二事，但因為圖簿間的分工與緊密連結，以地籍圖與土地登記(簿)對外之法律效力觀之，是否在解釋上可以如是切割測量行為與測量成果(含地籍圖與登記)，恐怕不無再討論的餘地。
就地籍測量而言，嚴格意義下地籍測量實則指的是戶地測量，而再分成第一次測量(含重測)與複丈，而其對外發生法律效力則顯現在地籍圖。簡言之，不管是前述哪一種地籍測量行為，其就現地界點、界線位址之取得行為，大體上都是對於客觀狀態的描述，並不帶有任何法律上之評價，對於當事人法律上之權益理論上確實也無何效力。問題在於，這些測量行為所獲得成果，除初次建立地籍圖外，皆用以核對既有地籍圖，並後續依數據資料維持原圖或是對原圖辦理訂正或更正。換句話說，縱使複丈成果圖只是複丈實施完畢後供當事人參考之用者，但事情和程序並非就此結束，而是會延續到是否要對原圖進行訂、更正，甚至配合辦理標示部變更登記。而後續這些修圖、變更標示部登記內容，實皆具有對外公法上效力，不是不能認定為行政處分；進而，連依據重測或複丈結果，認為無須修正地籍圖與登記內容，是否也完全不具有對外部效力，起碼就行政救濟來說，也不無再檢討是否可做為課與義務訴願與訴訟標的之餘地。進而，本案雖然提及複丈成果圖只是事實行為，不具法律效力而不能為公法上救濟之標的，但事實上地政機關依據複丈成果維持原圖與登記，若認此以具有對外效力，如前所言，何以無法成為以行政處分為核心行政救濟之標的？而將複丈認定為僅具鑑定效果，甚至是僅具確認效果，對於民眾權益初無增益或者損害，實則等同將其與後續地籍圖與登記程序間的脈絡予以切斷，在法解釋上是否妥適，本文持保留態度。
尤其，當著眼於分割、浮覆地與部分土地設定用益物權情形，這樣的複丈結果甚至直接用來產生創設性效果(形成性)，恐怕就更難說複丈(測量)行為僅具有確認性。至於鑑界，此為複丈類型中相對特殊之情形，係僅將地籍圖所載界點、界線位址與現地比對，確實偏向鑑定性、確認性作用，但其後續一旦涉及地籍圖的訂、更正或是標示部變更登記，則事實上並無異於前面提及之其他複丈類型。所以，本裁定對於複丈成果圖之判斷，固然沒有問題，但衡諸抗告人所主張因登記面積變化所受損失，其實涉及的是更後段的程序與行為，若一併連後續情形納入考量，本案究竟是否在行政法院系統不應受理，應該值得再思考。
