文/劉維真

壹、前言

　　實施都市平均地權條例於43年8月26日公布施行後，於66年2月2日修正公布名稱為平均地權條例，迄 今歷經24次修正。為促進不動產交易資訊透明，健全不動產市場發展，100年12月30日修正公布平均地權 條例、地政士法及不動產經紀業管理條例，並自101年8月1日起正式施行實價登錄制度，此次修正為政府 實現居住正義的起手式。而為精進實價登錄制度，使不動產交易資訊更為透明、即時、正確，同時防杜預售 屋投機炒作，於110年1月27日再次修正公布的平均地權條例等三法，並經行政院核定自110年7月1日起施行。

該次主要修正實價登錄規定(稱為實價登錄2.0)，並建立預售屋交易管理制度，修正內容包括以下重點：

一、地號門牌完整揭露

　　修法前，實價登錄提供查詢之交易資訊只有揭露區段化的地號或門牌資料，2.0新制施行後將改為揭露 完整詳細的地號及門牌資訊，且已提供查詢的300多萬筆交易資訊也將溯及揭露，使交易資訊更為透明。

 

二、預售屋全面納管、即時申報

　　增訂銷售預售屋者在建案開始銷售前，應將建案資訊及定型化契約報請縣市政府備查;此外，預售屋 不論是銷售預售屋者自售或委託代銷業者銷售，均應在簽約買賣契約日起30日內申報交易價格等資訊，讓 預售屋交易資訊更為即時、完整。

 

三、增訂查核權及加重屢不改正罰責

　　為查核申報登錄資訊的正確性，新制並配合增訂縣市政府得向交易當事人等要求查閱相關文件或說明的規定，而疑有不實申報登錄價格的案件，亦可由內政部向相關機關或金融機構查閱有關文件。此外，對 於未依限申報、申報價格或面積不實情形，並可按戶(棟)處3至15萬元罰鍰，經2次處罰仍未改正者，並可加重按次處30至100萬元罰鍰。

 

四、紅單交易納管

　　銷售預售屋者或代銷業者收受定金時，應訂定書面契據並確立標的物及價金等事項，且不得約定有保留出售、保留簽約的權利，或其他不利於買受人之事項，以保障消費者權益;而買受人也不得將該書面契據轉售予第三人。違反規定者，將按戶(棟)處15至100萬元罰鍰，防杜投機炒作。

 

五、預售屋買賣定型化契約管理

　　銷售預售屋者在銷售前應將買賣定型化契約報請地方政府備查;其使用之契約如違反「預售屋買賣定 型化契約應記載及不得記載事項」，並可直接按戶(棟)處6至30萬元罰鍰。

　　近年來，因經濟成長，促使房市購屋需求及交易熱絡，投資客或部分業者，趁勢藉由預售屋換約或 營造熱銷搶購等手法，炒作哄抬房價，並將高房價成本轉由全民負擔，所以內政部再次推動「平均地權 條例」修法，以防杜炒作行為。112年2月8日修正公布第4、47-3、81-2、87條條文;增訂第47-4、47-5、 79-1、81-3、81-4條條文，這次修法五大重點如下(註1):
　　(一)限制換約轉售:簽訂預售屋或新建成屋買賣契約後，買受人除配偶、直系或二親等內旁系血親，或符合內政部公告的特殊情形，例如簽約後因非自願失業等重大事故，並經地方政府核准外，不得讓與或轉售第三人，建商也不得同意或協助契約讓與或轉售;違規者將按戶(棟)處罰50萬至300萬元。
　　(二)重罰炒作行為:明確規範若有散播不實資訊影響交易價格、透過通謀虛偽交易營造熱銷假象、利用違規銷售影響市場交易秩序或壟斷轉售牟利，將按交易戶(棟、筆)數處罰100萬至5,000萬元。
　　(三)建立檢舉獎金制度:民眾對於不動產銷售買賣或申報實價登錄違規行為，可檢具事證向地方政府檢舉，如經查證屬實，將由實收罰鍰中提充一定比率金額作為獎金。
　　(四)建立私法人購買住宅許可制:私法人購買住宅將依其取得之必要性及正當性，分為「免經許可」及「需經內政部許可」2類;其中「需經內政部許可」，於取得後並將受取得後5年內不得辦理移轉、讓與或預告登記之限制，以防杜藉其後續變相轉作短期炒作。
　　(五)解約申報登錄:預售屋買賣契約若有解約情形，建商應於30日內申報實價登錄;違規者將按戶(棟)數處罰3萬至15萬元。

　　此外，這次修法也配合修正地方政府地價評議委員會組成成員，除刪除地方民意代表及其他公正人士 外，並明定專家學者與民間團體代表的委員比例不得少於1/2，以強化該委員會的專業功能。
　　平均地權條例此次修法，除禁止不動產炒作行為之規定自公布日施行外，因須配合修正相關辦法或新 訂子法、申報書表及作業系統等，以因應實務作業需要，其餘規定之施行日期由行政院另定之。依其政策 重點須訂定之子法共計9項，內容如下:
一、限制預售屋、新建成屋換約轉售
　　(一)預售屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項
　　(二)成屋買賣定型化契約應記載及不得記載事項
　　(三)預售屋及新建成屋買賣契約讓與或轉售審核辦法
　　(四)預售屋及新建成屋買賣契約得讓與或轉售情形
二、預售屋解約申報
　　(五)不動產成交案件實際資訊申報登錄及預售屋銷售資訊備查辦法
三、地價評議專業化
　　(六)地價及標準地價評議委員會組織規程
四、私法人買受住宅許可制
　　(七)私法人買受供住宅使用之房屋許可辦法

　　(八)內政部依平均地權條例第 79 條之 1 第 1 項公告私法人免經許可情形

五、檢舉獎金制度

　　(九)不動產銷售買賣與申報登錄資訊案件檢舉獎勵及罰鍰提撥運用辦法

 

參、修法爭議分析

　　平均地權條例修正案，完成立法後餘波盪漾，被封為「史上最慓悍打房條例」(註9)，有學者專家對禁止私法人買房、禁止預售屋轉售讓與、炒房者處以最高5,000萬元高額行政罰等修法條文，認為有涉違憲之虞; 業界也對私法人購置住宅採許可制表示疑慮，認為會妨礙都更與危老之推動;而預售屋買賣契約禁止轉售 更是以強制手段介入私法自治，嚴重侵害市場自由運作機制。然而，自政府推動實價登錄制度以來，平均 地權條例已成為實現居住正義最重要之法案。110年上路的實價登錄2.0，促進不動產交易資訊更透明、即 時、正確，並使不動產市場發展更為健全。同年的房地合一所得稅2.0，則以打擊短期投機行為並以租稅公 平為目標課去地主的資本利得。預售屋紅單交易管制及納入房地合一所得稅課稅範圍，即可預見平均地權 條例期以重罰來遏止預售屋炒作哄抬價格的弊端，透過行政管制手段達成「打炒房」政策目標。唯上述法 條規定並非沒有爭議，是否過度侵犯人民締約自由及財產權，其正當性及必要性應予以檢驗。以下乃針對 本次修法之爭議部分予以分析。

 

 一、預售屋換約轉售限制，修法後是否溯及既往

  平均地權條例修法增訂的預售屋換約轉售限制規定，第47條之4「預售屋或新建成屋買賣契約之『買受 人』，於簽訂買賣契約後，不得讓與或轉售買賣契約與第三人。」施行後，簽訂預售屋買賣契約的買受人， 將受到限制換約轉售規定的管制，可有效阻斷投資客未來再利用先簽約後換約的手法進行預售屋炒作。本條 規定將不溯及適用於施行日前已簽訂契約的買受人，所以其在施行日後仍得將契約轉售;但之後接手購買契 約的新買受人，則必須依法適用該限制規定，限制其不得再為轉售。
　　依內政部說明，不溯及適用是基於「不溯及既往」、「信賴保護」原則及財產權保障的法理。「考量目前預售屋市場仍存在有二至三年以前簽訂的契約，限制換約並非當年購屋人所能想像，如果全面適用於法律施行日以前的契約，確實有違法律的不溯及既往與信賴保護原則。甚且，預售屋的購屋人除投資客外，還有許多真正自住需求者，其在簽訂契約後仍可能因故(如調職，財務發生狀況)而必須轉售，如果驟然全面適用將可能傷及無辜，影響其財產上的權利。」(註10)
　　限制換約轉售規定施行前已簽訂買賣契約的買受人，因在簽約當時尚未定有此限制規定，且禁止換約對買受人確為重大限制規定，不宜單純僅以行為管制視之。依信賴保護原則，確不應溯及既往適用之;而以該規定之政策目標觀之，無論是向建商購買或是換約取得預售屋契約的買受人，只要是在施行日以後簽約，都會受到限制換約轉售規定的管制。因此，購屋者將沒有接手既有契約的誘因，不會因為不溯及適用而出現新的炒作與哄抬漲價，反而是讓自住需求者有更多選擇，並可與銷售預售屋的建商或既有契約的買受人爭取更大的議價機會。不溯及既往之適用，對於阻絕投資客利用換約轉售手法進行投機哄抬炒作價格的效果，並不會受到影響。而「非自願因素」排除機制之子法屬行政規則之位階，相比於財政部針對個人及營利事業非自願交易持有期間在5年以下之房屋、土地，得按20%稅率課徵房地合一所得稅情形之公告，實更為完善。(註11)

 

二、私法人購買住宅許可制，是否影響都更政策之推動

　　基於私法人原則上無居住需求，為避免住宅成為短期炒作標的，影響國人居住權益，所以修法限制私法人 購買住宅。私法人購買住宅許可制將依其取得之必要性及正當性，分為「免經許可」及「需經內政部許可」2 類，並由內政部於授權辦法中明定;其中「需經內政部許可」部分，尚有取得後5年內不得辦理移轉、讓與或 預告登記之限制。
　　依內政部目前規劃之「免經許可」項目，將包含私法人依法或經營必須取得之情形，例如金融機構或其轉 投資之資產管理公司(AMC)依法行使抵押權或承受不良資產、或依法優先購買住宅(例如依土地法第34條之1 優先購買共有住宅)等。私法人因參與都更危老或一般合建，而依合建分售、合建分屋契約或合建附買回條款取 得之住宅，因其為推動重建所必要且不涉及短期炒作，所以也納入「免經許可」項目，並且不受5年內不得辦 理移轉、讓與或預告登記之限制，以利私法人為後續必要之處分。

 

 

　　另「需經內政部許可」項目，則就私法人取得住宅用途具有正當性之情形予以納入，例如私法人購買 住宅作為宿舍或具規模性之出租，以供居住使用;而私法人因參與都更危老重建而需事先購入住宅進行整 合，也予以納入。但經許可取得之住宅，將受5年內不得辦理移轉、讓與或預告登記之限制，以防杜藉其 後續變相轉作短期炒作。為免因實施都更危老重建而需申請許可取得住宅情形影相都更進行時程，目前規 劃有符合實務之申請方式，例如申請人得事先申請預計實施都更危老重建之街廓，後續免再逐戶申請。
　　原法條制定之爭議因子法訂定後已暫無疑慮，唯許可制將產生繁瑣之作業程序及延長作業時程，將不 可避免的增加私法人參與都更危老的成本，後續效應仍待實際觀察。但審議許可制除了耗時費力、民間沒 有預見性外，政府是否有足夠人力進行審查?審查通過後如何為後續追蹤其是否依審議通過的使用計劃使 用，因此又會產生原來的許可廢止與撤銷的問題，種種政策成本恐非僅建立許可制這麼容易。

三、私法人購買住宅許可制的必要性爭議
 

　　此次修法針對私法人購置住宅採「原則禁止、例外許可」，並限制轉讓年限，目的與手段之間是否符合比例原則(註12)，頗受爭議。內政部透過住宅所有權登記資料庫進行大數據分析 ，針對單一所有權人住宅進行
全國總歸戶統計，發現法人擁有多房比例及短期交易行為均明顯高於自然人。法人擁有多戶住宅人數比例 不低，多房者所擁有住宅數占法人擁有住宅比例甚高，法人的囤房現象明顯超過自然人。持有一年內即出 售住宅的比例，自然人為9.74%，非不動產及營建工程業法人的短期交易比例則高達54.51%，顯示法人的住 宅短期買賣行為相當頻繁。因此禁止私法人購置住宅與住宅市場炒作問題之間即有相當關連性。比例原則 檢驗有3項，第1要符合目的正當，第2手段必要，第3方法妥適。在政策目的上禁止炒房確有正當性，用立 法手段達到目的亦屬手段適當，但是法律規定的方法則有爭議，是否已侵犯憲法第22條經濟自由權所保障 之自由買賣權利?憲法第23條「除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益 所必要者外，不得以法律限制之。」其中的增進公共利益，具體而言內容為何?
　　平均地權條例此次修法目的是為了維護預售屋、新建成屋市場正常交易秩序、防杜哄抬炒作的投機壟 斷行為及保障自住需求者購屋權益的公共利益，並嚴懲投資客或不動產相關從業人員透過社群網站集結搶 訂預約單，並於簽訂買賣契約後，透過仲介業者或中間人短時間內加價轉售牟利，哄抬預售屋價格行情的 行為，從「居住正義」目標而言，「打炒房」是很重要的公共利益，也實現憲法第10條人民居住權。而 針對哄抬炒作行為的限制，並不影響一般人民的居住權，住宅不應是投資商品，是人民生存及生活基本權 利，不應被用來炒作獲取暴利，炒房行為妨害國計民生平衡發展，憲法第145條也規定國家對於私人財富 及私營事業，認為有妨害國計民生平衡發展者，應以法律限制。私法人應僅有商辦及廠房需求並無居住需 求，私法人購置住宅採許可制，而非絕對禁止，應屬合理。
　　至於是否過度以行政管理手段限制私法自由?釋字第580號對耕地三七五減租條例限制地主之自由權 可為呼應，「基於個人之人格發展自由，個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分，因而得自由與 他人為生活資源之交換，是憲法於第十五條保障人民之財產權，於第二十二條保障人民之契約自由。惟因 個人生活技能強弱有別，可能導致整體社會生活資源分配過度不均，為求資源之合理分配，國家自得於不 違反憲法第二十三條比例原則之範圍內，以法律限制人民締約之自由，進而限制人民之財產權。」因此， 應得直接以立法手段介入私人之私法自治領域以實現更重要之公共利益應無疑義。

 

四、炒作行為高額罰鍰之爭議

　　112.2.10以後不動產(含土地、預售屋、成屋)炒作行為將由炒作標的所在地之直轄市、縣(市)政府裁 處100萬至5000萬元罰鍰並令其限期改正(按次處罰)，其有不動產交易者，按交易戶(棟、筆)處罰，執行 業務違反規定者，併罰法人。依平均地權條例第47條之5規定，不動產炒作行為可分5類別11態樣如下表所示。

不動產炒作類別及態樣表

炒作類別	散布不實資訊	通謀虛偽銷售手法	違規銷售行為	連續買入	壟斷轉售牟利
炒作態樣	影響不動產交易價格	營造不動產交易活絡表象	明顯影響市場秩序	明顯影響市場秩序	明顯壟斷轉售牟利
	1.散布不實成交價格（開價誤導成交價） 2.散布不實市場成交行情（未定推案之不實預定成交行情） 3.散布不實銷售量（誇大、分期誤導為全部銷售率）	1.利用人頭 /僱工排隊 2.利用假客戶付訂金 3.簽訂虛假購屋預約單、不動產買賣契約	1.違規潛銷 2.未經授權擅自銷售仲介 3.提供協助違法換約預售屋/新建成屋建立換約轉售平台/通路	自行、以他人名義或集結多數人連續買入不動產，且明顯影響市場秩序	自行、以他人名義或集結多數人連續買入或加價轉售不動產，且明顯壟斷轉售牟利

資料來源：內政部地政司

　　不動產哄抬價格炒作行為，如假訊息影響房價、營造熱銷假象、違規銷售、揪團炒作等，現行多以公平交 易法第25條:「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」裁罰之(註13)。被開罰的案例所涉及之炒房行為，如業者利用揪團的方式團購預售屋，因數量龐大可以和建商談判，藉此 用較低的價格買到，在預售屋建案開賣之前超過一半的戶數被團購者鎖單，之後再整批轉給業者，業者便可對 外宣稱開賣即銷售一空，即房市慣用的不當「飢餓行銷」手段。藉由營造熱銷假象、排隊人潮等行銷方式，讓 消費者產生「不現在決定就買不到」的焦慮情緒，屬於以欺瞞行為影響交易秩序。同法第42條規定:「得限期 令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰;屆期仍不停止、 改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣 十萬元以上五千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」第48 條規定:「對主管機關 依本法所為之處分或決定不服者，直接適用行政訴訟程序。」本次修法疑有欠缺內部制衡，容易出現標準不一 或裁罰過度之問題。

　　公平交易委員會為獨立機關，在法律規定範圍內，得排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個 案決定之指揮與監督。因此，公平交易委員會之行政處分或決定不會受到訴願法規定，由行政院管轄，如 不服處分者，直接適用行政訴訟程序，由法院監督審查。且依公平交易法裁罰金額為5萬至2500萬元，顯 然已衡酌事業規模與違規情形之比例原則。而平均地權條例由直轄市、縣(市)政府裁處100萬至5000萬 元之行政罰，則有違反比例原則之嫌，除金額明顯高於公平交易法外，未針對違規對象(如個人、建商、 不動產經紀業者)、違規情節、不法利得予以區別，而地方政府之認定標準與裁罰額度有太多行政裁量空 間，欠缺全國一致性標準，此項規定與公平交易委員會之間如何分工，顯然執行上仍有疑慮。

 

肆、結語

　　居住權為基本人權，健全不動產交易市場，讓住者適其屋為居住正義的實現。近幾年來的住宅政策， 從實價登錄2.0落實房市資訊公開透明目標，房地合一稅2.0建構合理公平之不動產稅制，到預售屋交易管制 杜絕炒作所產生不合理的價量現象，本次為能打擊投機、杜絕炒作的修法目標，雖仍有執行面的操作細節 有待後續檢驗，但行政管制手段介入自由市場引導不動產市場穩健有序發展，應值得肯定。