文/蔡明芳

摘要

　　自2020年第四季政府實施「健全房地產市場方案」以來， 2020年第四季與2023年第三季的全國「房貸負擔率」與「房價所得比」相較，「房貸負擔率」由36.81%上升至42.25%，「房價所得比」由9.2倍增加至9.86倍，房價上漲對民眾的負擔仍相當大。為此，政府於2023年底修訂新的「房屋稅條例」（囤房稅2.0）希望提高多屋族的持有成本。其中，課稅方式由「縣市歸戶」調整為「全國歸戶」，各地方政府必須按戶數訂定差別稅率，並採全數累進方式課徵；非自住持有者稅率從現行的1.5%到3.6%，調高為2%至4.8%。另外，為鼓勵建商釋出餘屋，建商新建住家用房屋在合理銷售期間（2年）內者，法定稅率調整為2%-3.6%；超過2年的餘屋則適用一般非自住住家用稅率2%－4.8%。此次修法針對課稅方式、課稅稅率與餘屋課稅均有較大調整，這對於提高房屋持有成本應有顯著影響。但是，囤房稅的效果仍否進一步擴大，除了地方政府可以合理調整房屋標準價格外，仍需要中央銀行持續調整選擇性信用管制，才可達到政府健全房地產市場的目的。

壹、前言

　　近年來，台灣房價的漲幅遠大於民眾薪資的上漲幅度，使得房價所得比持續增加，因此，如何推出有效的政策避免房屋與土地成為炒作的標的，成為執政者無法迴避的重要課題。為此，包含內政部、財政部、金管會與中央銀行等政府部門自2020年底開始推出「健全房地產市場方案」，然而，高房價的問題仍然持續。值得注意的是，面對Covid-19疫情後的生產要素短缺與運輸問題，以及俄羅斯入侵烏克蘭所引發的糧食、生產要素與能源價格的上漲，房屋的建築成本也隨之上漲，進而提高房屋的售價。

　　依內政部所公布的住宅統計資料顯示，自行政院2020年底推出「健全房地產市場方案」時的「房貸負擔率」與「房價所得比」到內政部目前最新公布的2023年第三季統計資料顯示，上述兩個數據仍持續增加。[1][2] 2020年第四季全國「房貸負擔率」與「房價所得比」分別為36.81%與9.2倍，2023年第三季的全國房貸負擔率與房價所得比均分別上升至42.25%與9.86倍。在六都中，六都的兩個指標均有顯著增加，其中，台北市、新北市與台中市的「房貸負擔率」與「房價所得比」均高於全國平均。上述統計資料說明，政府所推出的相關健全房市的政策並未對房價產生顯著的影響。

　　就消費者的總薪資而言，行政院主計總處在2月19日公布2023年薪資統計結果顯示，每人每月經常性薪資平均為4萬5496元、總薪資5萬8545元，皆較前1年高，但納入物價上漲因素後，實質總薪資卻是7年來首次負成長。房價所得比的增加也說明薪資成長的速度與房價上漲速度的差距擴大。在此情況下，政府為了有提高健全房地產市場的政策效果，財政部在2023年底所提出的「房屋稅條例」部分條文修正案（囤房稅2.0），於2023年12月19日獲立法院院會三讀通過。

貳、新版的「房屋稅條例」與影響效果

　　在新版的「房屋稅條例」中，未來房屋稅將改採全國歸戶，多數非自住持有者稅率從現行的1.5%到3.6%，調高為2%至4.8%；建商餘屋則採全國統一標準，稅率依照持有年限不同，適用2%到4.8%稅率。但是，全國單一房屋自用住宅持有稅率由1.2%降為1%。更重要的是，新版的房屋稅條例要求地方政府「必須」訂定差別稅率，促使地方政府可以積極打擊囤房行為。

　　由於現行課稅方式，是採取各縣市歸戶的方式，如果一家戶單位在台北市、新北市、桃園市、台中市各有1間房產，在每個縣市都可以算「1戶自住」，因此，「縣市歸戶」無法反映房屋所有人全國持有房屋的全貌。在採取「全國歸戶」後，同一家戶名下，在全國加起來有4間房產，第4戶就會被課徵囤房稅。換句話說，雖然囤房稅2.0的房屋稅率有提高，但採取「全國歸戶」對於提高多屋者持有成本的影響效果將更為顯著。

　　就囤房稅而言，由於囤房稅的字面意思相當易懂，故「提高囤房稅」可以很容易成為許多地方首長或民意呼應落實居住正義的主要說法。由於高房價所衍生的居住問題是不管任何年齡層均面臨的生活挑戰，因此，對許多不同黨派的政治人物而言，喊出課徵囤房稅的政治訴求相當正確，也可以引起社會大眾的迴響；可惜的是，僅有提高囤房「稅率」是無法打擊炒房的。

一、地方政府應合理反映房屋稅的稅基

　　就囤房稅的學理而言，對於擁有多間房子的囤屋者，依其所持有房子數目的多寡課徵累進稅率，應可以提高房屋所有權人持有房屋的機會成本，進而降低其持有房屋的意願或避免炒作房價的空間，因此，課徵囤房稅可以降低一人擁有多屋是一般的認知。然而，需要注意的是，囤房稅是由房屋稅的稅基與稅率所組成，但是，目前社會對於囤房稅的討論多停留在稅率的提高，而對於稅基並未有太多關注，這是為何我們擔心囤房稅無法有效打擊炒房的主因。

　　房屋稅是屬於地方稅收，依據房屋稅條例第11條：

　　房屋標準價格，由不動產評價委員會依據下列事項分別評定，並由直轄市、縣（市）政府公告之：

（一）按各種建造材料所建房屋，區分種類及等級。

（二）各類房屋之耐用年數及折舊標準。

（三）按房屋所處街道村里之商業交通情形及房屋之供求概況，並比較各該不同地段之房屋買賣價格減除地價部分，訂定標準。

　　亦即，房屋稅的稅基依規定是由地方政府組成不動產評價委員會，依照房屋標準單價、地段率、折舊率等三項標準評定及公告。因此，任何擔任過台灣地方民意代表或地方首長的囤房稅倡議者一定都知道，「有效的囤房稅政策」除了將稅率提高為2%至4.8%的房屋稅法定稅率外，房屋稅基才是主要關鍵，但房屋稅的稅基是地方政府決定。換句話說，若地方政府要積極打擊囤房行為，地方政府應是讓不動產評價委員會可以有效運作，仔細考慮房屋稅條例所納入的評估因子，才能合理調整稅基，反映房屋的標準價格。近年來房屋建造成本持續提高，許多地方的房屋也因為交通建設的便捷所產生供不應求問題相當嚴重。根據主計總處發布的營造工程物價指數（CCI）顯示，2021年與2022年的成本漲幅分別為10.94%與7.36%，因此，若房屋標準單價最後調幅小於成本漲幅的一定比例，則這樣的評價將會是不合理的。

　　政府提高非自住的房屋稅率對於打擊炒房固然有效，但稅基調整的政策效果遠遠大於稅率調整的效果應是常識，由上述討論可知，台灣並非沒有可以打擊囤房行為的制度，而是地方政府低估房屋標準價格。若此，則提高房屋稅率不必然會增加囤房稅，更無法達成打擊囤房行為的政策效果。

　　更重要的是，地方政府持續低估房屋稅基對地方的傷害有二，第一，稅基的低估會導致地方稅收不足，並有礙地方健全發展；第二，稅基低估會降低多屋者的持有成本，並增加炒作房地產的獲利空間，扭曲地方民眾的居住成本，讓地方的居住正義更難落實，無屋者與有屋者間的所得分配會更加惡化，產業的發展也會因為居住成本的問題而受到阻礙。

二、選擇性信用管制搭配囤房稅2.0加速建商釋出餘屋

　　在新修訂的「房屋稅條例」中，財政部也針對建商新建住家用房屋在合理銷售期間（2年）內者，法定稅率調整為2%-3.6%；超過2年的餘屋則適用一般非自住住家用稅率2%-4.8%。其主要目並並非要對建商課徵囤房稅，而是提高建商持有餘屋的成本，以降低建商持有存貨的誘因。換言之，只要建商加速銷售其手中的空屋，即不會被課徵囤房稅。政府藉由改變持有成本來影響建商持有存貨的誘因是正確的，一方面可以增加市場的房屋供給，二方面也可減緩房價持續上漲的趨勢。

　　就建商手中的餘屋而言，除了持有成本低外，建商的餘屋還可以在金融機構貸款。中央銀行自2020年12月8日開始，也對建商餘屋貸款實施選擇性信用管制。[3] 至2023年6月16日止，中央銀行對金融機構辦理土地抵押貸款及特定地區購屋貸款業務相關規定雖然經過五次的修訂，但是，「餘屋貸款」以及「工業區閒置土地抵押貸款」的貸款成數仍維持在四成，並未進一步緊縮。

　　平心而論，餘屋貸款有很大的可能性是為有心囤地與炒作房市的建商提供更多的金融資源，協助其炒作房地產市場，導致房價居高不下的原因之一。囤房稅2.0雖有提高建商餘屋的房屋稅率，但所提高的幅度與房屋近年漲幅並不相稱，這可能會降低囤房稅對房地產市場的政策效果。若政府可以將餘屋的年限區間增加且房屋稅率與餘屋期間成正比，則房屋稅的課徵應可加速建商釋出餘屋。

參、結論與政策建議

　　過去房地產業常被說為是經濟成長的火車頭，但是，中央銀行前副總裁陳南光（2020a）指出『大家也常聽到「房地產業是經濟火車頭」這樣的講法，意思是房地產業的「產業關聯度」很高，可以帶動其他產業的興盛，尤其是可影響砂石、水泥、鋼鐵、家具、裝潢、金融等產業的發展。然而，對於房地產價格上漲的影響，除了上述正面的效果之外，也有截然不同的看法。首先，資產價格（主要包括房價與股價）暴漲所形成的資產價格泡沫與其後暴跌所引發的金融危機，不僅對金融穩定構成極大威脅，而且也常造成嚴重的經濟蕭條。』

　　就產業關聯而言，陳南光教授（2020b）引用主計總處在2016年發布的產業關聯分析報告指出，總關聯程度最高的產業包含化學材料（總關聯程度6.01）、基本金屬（5.24）、石油及煤製品（3.59）、電子零組件（2.58）等11個向前及向後關聯程度均顯著大於1的產業，是典型的火車頭產業。與房地產業相關的行業有營造工程業（總關聯程度2.08）、不動產業（1.92）、與住宅服務（0.96）；其中營造工程的向後關聯度雖稍大於1，但距離「火車頭產業」還很遠。

　　任何產業都可能當作是經濟成長的火車頭，但是，若一個產業對於國家生產力的提升助益有限，甚至因為供給容易為少數廠商所控制可出現不合理的價格上漲現象，政府即有必要提出有效工具以避免市場失靈，這對於居住為必要需求的房地產市場而言，更是如此。若政府可以持續對於餘屋貸款這類的房市扭曲現象可以有更積極的作為，就是回應社會大眾健全房市最直接有效的做法。

　　最後，雖然政府相關單位已提出許多管制房市措施，但是，若要防止炒房或炒地，除了囤房稅2.0外，政府未來仍有幾個方向需要努力，可以健全房地產市場。

　　第一，就新修訂的「房屋稅條例」而言，除了政府應該對於這類持有大量餘屋的建商所課徵的囤房稅應可依據各縣市的「房貸負擔率」與「房價所得比」，訂定差別稅率，而非僅以持有年限做區分。若中央政府可以依據不同縣市的「房貸負擔率」與「房價所得比」來訂定差異化稅率，則政府所制定的「房屋稅條例」應更能反映房屋市場的需求，讓房地產市場更為健全。

　　第二，隨著房屋價值逐漸提高，未來的房屋稅課稅基礎，除了考量持有房屋的棟數外，也應思考房屋的總價值。例如，同樣持有兩棟房屋的納稅人，若兩棟房屋都是坐落在農業為主的縣市，則相較於兩棟房屋都位在台北市的納稅人而言，他們所需繳納的稅率都相同，目前的課稅方式應有進一步調整的空間。當然，政府採取全國總歸戶已較過去有很大的改變，未來，若可納入持有房屋的總價值作為課稅的門檻，則對於打擊炒作應會產生更顯著的政策效果。

　　第三，就餘屋貸款而言，既然是餘屋，可能反映建商的房子蓋得太多，或是建商要控制房子的數量藉以影響房屋價格。無論何種原因，餘屋貸款都無助於生產力的提升，政府應該予以禁止，而非允許貸款四成。雖然政府對於房地產授信業務已有更嚴格的管制，但是，若房地產授信業務已有明顯助漲投機活動或傷害生產力時，央行也必須要直接給予限制。

　　第四，如前文所述，餘屋貸款的定義為五年以下，但是，對於五年以上的餘屋申辦貸款似不受餘屋貸款的選擇性信用管制的。然而，若餘屋已閒置超過五年，則金融機構以此為擔保品來進行放款，其授信風險應該是增加而非降低，故此一規定並不合理。

　　由上述討論可以知道，政府施政的初衷應是讓土地的資源可以得到有效的使用，而非淪為炒作牟利的工具。因此，任何無助提高國家生產力或資源錯置的政策都應持續調整，才可以創造一個宜居、永續的國家。

參考資料

1. 陳南光（2020a），「景氣循環與金融穩定之鑰 超前部署總體審慎政策工具」，台灣銀行家，第130期，2020年10月。
2. 陳南光（2020b）「房價循環與央行政策之應對 房價持續上漲恐損害長期經濟成長」，台灣銀行家，第130期，2020年10月。
3. 蔡明芳，「維持金融穩定 協助經濟成長」，台灣銀行家，第130期，2020年10月。