囤房稅2.0的是是非非
文/陳國樑
摘要
近一、二十年來，許多居住正義的努力皆聚焦在房屋的持有稅負，例如，「豪宅稅」、「構造標準單價」、「囤房稅」、「空屋稅」等；其中對於囤房稅的辯證，最為各界所關切。囤房稅2.0強化房屋稅原本差別稅率的設計，進一步提高多屋者持有房屋成本，同時對全國單一自住、繼承非自願共有以及出租申報所得之房屋減稅，並設有鼓勵建商釋出餘屋的稅率誘因。但囤房稅2.0的推行，政治考慮凌駕專業判斷，希冀達成的政策效果，並無可信實證證據支持；更有甚者，由於房屋稅資本化程度非常的有限，一味提高房屋持有稅負，將對於促進居住正義帶來負面效果。正本清源，臺灣的高房價問題，在需求面有社會規範與政府政策兩大「根本扭曲」，使得高高在上的房價有所支撐；為促進居住正義，必須提出「根本改革」，不應窮在租稅制度上「鬼打牆」。
前言
稅制改革應建立在學術研究的磐石上，而非流言、輿論、政治或選票的考慮。囤房稅2.0的修法，配合2024年總統大選，從行政院會通過修法草案，到立法院三讀通過，短短不到三個月的時間。檢視立法過程，囤房稅2.0的推動，政治考慮凌駕專業判斷；根據以下討論，囤房稅2.0的實施，不僅無法達成增加房屋供給的政策效果，還可能帶來諸多負面衝擊，須審慎以待，後患不容小覷。
囤房稅的發展
我國房屋稅為地方稅，以房屋現值為課徵基礎，稅率決定於房屋用途。103年6月3日修正前，住家用房屋稅率最低不得少於其房屋現值之1.2%，最高不得超過2%；其中，自住房屋稅率為房屋現值之1.2%。由於各地方政府對於非自住而供住家用之房屋，均採從低訂定徵收率，乃至於出現住家用房屋，不論自住與否，稅率皆為1.2% 的情形。
103年6月4日房屋稅條例修正公布，住家用房屋按其用途分為：「自住」、「公益出租」與「其他供住家用（非自住之住家用房屋）」三類；「自住」與「公益出租」房屋，適用稅率為其房屋現值之1.2%；「其他供住家用」房屋，適用稅率為其房屋現值之1.5% 至3.6%、授權各地方政府「得視」房屋所有權人持有房屋戶數訂定差別稅率。按此，地方政府一旦採行，持有多戶房屋之囤房者，即可能因在該地持有超過一定戶數房屋，而必須負擔較高的稅率，此一對其他供住家用房屋可按戶數差別課稅的規定，即為我國「囤房稅」之肇始。
但囤房稅於103年7月1日施行後，各地方政府大多消極以對。截至111年6月30日以前，六直轄市與十六縣市僅有臺北市、宜蘭縣及連江縣三地，針對其他供住家用房屋制定按戶數差別課稅之規定。因此，授權地方政府「得視」所有權人持有房屋戶數訂定差別稅率，乃使得囤房稅有如具文。[1]
由於房價上漲趨勢依舊，復加以薪資成長停滯、實質薪資甚至出現負成長的經濟大環境下，更使年輕世代購屋的困難雪上加霜。為了凸顯問題的嚴重性，甚至有人將此居住正義的討論，與人口結構改變作連結；認為少子化的問題，與年輕人買不起房，有一定的關聯。此外，尚有論者謂，房屋採「縣市歸戶」，並無法反映房屋所有人在全國持有房屋的全貌，對於房屋稅負合理化的效果有限。在這樣的時空背景下，會出現再修囤房稅的倡議，並不令人意外。
[1] 臺北市與連江縣兩地最早，於103年7月1日開始實施，宜蘭縣於104年7月1日開始。直轄市桃園自104年7月1日起將其他供住家用房屋之法定徵收率自1.5% 提高為2.4%，但按戶數差別課稅的規定，則同時與臺中、臺南和高雄自111年7月1日施行。一般縣市的新竹縣，曾於105年7月1日至106年6月30日短暫開徵囤房稅，但自106年7月1日起改採單一稅率1.6% 課稅；直至111年7月1日，乃與新竹市和屏東縣一併開徵囤房稅。其他地方政府部分，澎湖縣與新北市分別於112年7月1日與112年9月1日跟進。
財政部的立場驟變
面對各界修法呼籲，財政部賦稅署於110年3月12日發布「財政部對報載學者就囤房稅推動建議之說明」新聞稿，提出五點聲明，明確表達了財政部不支持推動囤房稅修正的立場。[2] 112年6月下旬，財政部仍對外公布健全房地市場之後續三大工作重點措施，皆與修正囤房稅差別稅率無關。[3]
讓人跌破眼鏡的是，就在三大措施發布的兩周後，行政院於7月6日第3862次院會通過「房屋稅差別稅率2.0方案」，定調推動修正囤房稅差別稅率。
一般財政部研擬之稅法修正草案，標準作業流程會分別於財政部「財政法規-主管法規查詢系統」網站之「草案預告」以及「公共政策網路參與平臺」之「眾開講」上架預告；待預告期結束後，再報請行政院審查。然「囤房稅2.0」的推動，竟然是在修法草案連影子都還沒有的情形下，僅憑著半張紙的內容，就已經通過行政院會。在財政部原本並無意推動的情形下，囤房稅2.0政策會出現如此大幅度的轉彎，勢必是來自行政體系最高層級的指示；由行政院來主導囤房稅的修法，其實是狠狠羞辱財政部，踐踏財政專業。
後續的發展，同樣讓人嘆為觀止。銜命修法的財政部，一個月後提出「房屋稅條例部分條文修正草案」，並以「具急迫性」與「案關重要內容已廣為對外說明」為由，將法律及法規命令草案應公告之60日，縮短為30日，預告期間自8月18日至9月18日。預告期間結束後的第3日，行政院於9月21日第3872次院會通過修正草案，同日函送立法院審議。
立法院院會於10月3日將草案交財政委員會審查；財政委員會於11月16日審竣。[4] 12月19日，就在第10屆國會加開院會的最後一天，立法院院會三讀通過修法提案，並於113年1月3日經總統公布，將於今年7月1日施行，114年5月開徵。
[2] 五點聲明為：一、囤房定義困難，且複雜度高；二、房屋稅容易轉嫁，增加青年或經濟弱勢者之生活負擔；三、房屋城鄉價格差距大，不易訂定全國統一標準；四、對於資金雄厚之屋主，增加持有稅無法促使其釋出房屋；五、依據韓國二十五輪打房政策之經驗，加重持有稅抑制房價及囤房，效果不彰。詳細內容請參閱：財政部（110年3月21日），「財政部對報載學者就囤房稅推動建議之說明」，賦稅署新聞稿。取自https://www.mof.gov.tw/singlehtml/384fb3077bb349ea973e7fc6f13b6974?cntId=0f5fe4d84de04eb789c365fd5d04d33a（瀏覽日期：113年2月14日）。
[3] 三大措施包括：「力促各地政府實施囤房稅」、「強化對多屋者查稅」與「推動房屋稅修法」，還被撰稿記者喻為：「稅改3箭齊發」。「力促各地政府實施囤房稅」，旨在督促尚未實施囤房稅的十二縣市，落實按持有房屋戶數差別課稅。而「強化對多屋者查稅」，係針對多屋族群，個人不動產相關所得之加強查核。至於「推動房屋稅修法」，要點則在：限縮住家房屋現值在新臺幣十萬元以下者，免徵房屋稅之適用對象（免稅僅限自然人，且本人、配偶及未成年子女以全國三戶為限）。請參閱：工商時報（112年6月20日），「財部打炒房 稅改3箭齊發」。取自https://www.ctee.com.tw/news/20230620700262-430104（瀏覽日期：113年2月14日）。
[4] 併案審查有：委員蔡易餘等20人、委員賴品妤等17人、委員江永昌等17人、委員林昶佐等16人、委員王美惠等25人、委員吳秉叡等22人分別擬具「房屋稅條例部分條文修正草案」、委員江永昌等21人擬具「房屋稅條例修正草案」、臺灣民眾黨黨團、委員曾銘宗等18人、委員郭國文等16人、委員李貴敏等16人、委員楊瓊瓔等16人、委員鄭麗文等16人、委員吳怡玎等16人分別擬具「房屋稅條例第五條條文修正草案」、臺灣民眾黨黨團、委員賴士葆等22人分別擬具「房屋稅條例第五條及第十一條條文修正草案」、時代力量黨團擬具「房屋稅條例第五條、第五條之一及第六條條文修正草案」、時代力量黨團、委員高嘉瑜等26人分別擬具「房屋稅條例第九條條文修正草案」、時代力量黨團擬具「房屋稅條例第十一條條文修正草案」、委員賴士葆等27人、委員溫玉霞等16人分別擬具「房屋稅條例第十二條條文修正草案」、委員賴士葆等26人擬具「房屋稅條例第十五條條文修正草案」及時代力量黨團擬具「房屋稅條例第十八條條文修正草案」共24案，各界意見之分歧可見。審查結果多數條文照行政院提案通過，部分條文保留送院會處理，並於院會進行二讀前，交由黨團協商。
修法主要內容
囤房稅2.0的修正方向很簡單—加重其他供住家用房屋之負擔，同時減輕特定住家用房屋之負擔。在加重其他供住家用房屋之負擔部分，主要作法如下：
一、將原1.5% 至3.6% 之差別稅率區間，提高為2% 至4.8%。二、原本按個別縣市歸戶計算持有戶數之規定，改為按全國歸戶計算。三、強制各地方政府，「必須」根據所有權人持有房屋戶數，訂定差別稅率。就此，囤房稅2.0在提高其他供住家用房屋持有成本的用意明確。
而在減輕特定住家用房屋之負擔部分，主要作法則為：一、對於單一自住房屋（本人、配偶或未成年子女全國合計持有房產為一戶，並排除房屋現值超過一定金額者），稅率從原本之1.2%，降至1%；區分單一與非單一自住房屋，減輕前者之房屋稅負擔。二、對於出租且申報所得達租金標準（含包租代管）以及繼承取得共有之住家用房屋，原本適用1.5% 至3.6% 之稅率區間，調降為1.5% 至2.4% 之稅率區間。囤房稅2.0針對持有多戶房屋且未作有效利用者，提高其租稅負擔，希冀鼓勵釋出空置房屋、增加租賃市場房屋供給，乃減輕出租以供住家用房屋之租稅負擔。又，考量因繼承成為共有房屋所有人，可能在房屋處分及利用上較難與其他共有人達成共識，致房屋未能有效利用，與自行購入房屋有所不同，為避免傷及無辜，乃適度減輕因繼承非自願持有房屋者的稅負。三、對於建商新建完成房屋在合理銷售期間（兩年）內者，法定稅率調整為2% 至3.6%。為鼓勵建商於房屋興建完成後盡快出售，乃對建商合理銷售期間內房屋，訂定相較於一般—2% 至4.8%—更低的稅率區間，期待建商依市況調價，減少持有未作使用房屋的情形，以加速釋出餘屋。
此次修法，除上述對於差別稅率課稅規定修正外，本次修法尚有關於房屋稅之稽徵與稅負公平考慮的修正，並非本文討論範圍。[5]
撇開立法細節討論，囤房稅2.0用意在提高多屋者（包括建商）持有房屋的負擔，促使多屋者出售或出租房屋、釋出屋源；藉由供給的增加，以達成房價與租金下跌的政策效果。但基於預期資本利得與稅負轉嫁的考慮，此政策效果恐怕是決策者一廂情願的想像，並無足夠實證證據支持。
[5] 其他修正主要有以下三點：一、明定使用權住宅之房屋稅由房屋使用權人徵收，符合實際情形；二、將房屋稅由按月計徵改為按年計徵，與地價稅按年計徵一致；三、限縮房屋現值在10萬元以下免徵房屋稅之適用對象，以自然人持有全國三戶以內為限，以導正資產管理公司與個人包租公、包租婆，持有多戶房屋，卻不用繳稅的情形。
加重房屋持有成本，使房屋釋出的迷思
囤房稅迷思在於加重房屋持有成本，可以使房屋釋出。當期持有房地或出售屬於非邊際決策（non-marginal decisions; infra-marginal decisions）與一般購買財貨或勞務在既定價格下決定數量的邊際決策（marginal decisions）模式不同，必須比較繼續持有房地一期的預期報酬與持有成本而定。以 R 表示繼續持有房地一期之租金所得，為租金收入減房屋維護與修繕費用；房屋若出租， R 為屋主所賺取之租金所得；若供自住， R 為屋主所獲得之設算（imputed）租金所得。以△V 表示繼續持有房地一期所預期增值之資本利得。繼續持有房地一期之預期總報酬：
以 D 表示繼續持有房地一期之經濟折舊、 M 表示房貸利息費用或資金機會成本、T 表示稅費，則繼續持有房地一期之總成本：
對於囤房者而言，繼續持有房地一期之預期總報酬大於持有房地各項成本，亦即，
考慮囤房稅的課徵，由於囤房稅為稅費T 的構成項目之一，課稅雖然使總成本T 上升，但未必足以使不等式符號逆轉，而改變繼續持有的囤房決策。而在繼續持有房地一期之預期總報酬等於持有房地各項成本下：
若「其他條件不變」，囤房稅的課徵的確會促使房地所有人出售房地。但時空環境並非靜止不變，其他條件永遠在變。當房價持續上漲時，房屋所有人預期出售房屋可獲得高額之資本利得，使繼續持有房地一期之預期資本利得△V 上升；因此，稅費 T 負擔的加重，不僅要「跟得上」、更要「高過於」預期資本利得△V 的上升，否則也無法使成本大於總報酬，無法促使屋源釋出。實際觀察市場情形，只要預期資本利得夠高，多屋者甚至願意放棄租金收入、空置房屋（R = 0）以待時機出售，而今囤房稅只不過是稅費的邊際調整，根本無濟於事。
房屋稅負的轉嫁與其他考慮
除繼續持有房地或出售的決策外，囤房稅2.0的政策效果，必須考慮「租稅歸宿」（tax incidence）。租稅之「法定歸宿」為稅法規定之納稅義務人，而「經濟歸宿」則為因租稅之課徵，經濟福祉實際受損之人。由於稅負的轉嫁，租稅之法定歸宿與經濟歸宿往往不同。在財政學理上，不動產價格受持有稅負影響的現象稱為「租稅資本化」（tax capitalization）。當資本化的程度越高時，代表多數稅負由房地所有人承擔，即所謂「稅入資本」；反之，當資本化程度越低時，代表大部分的稅負會轉嫁。
一般理論認為，住家用房屋供給可以改變，對住家用房屋課稅，相較於對供給無法改變的土地課稅，稅負較可能透過供給減少、使價格上升的方式轉嫁。按此，囤房稅的課徵，稅負資本化的程度越低，課稅將使租金與房價上升，由租屋者與購屋者實際承受，不利於租屋居住者與初次購屋的年輕族群。
國內估計房地持有稅負資本化程度的實證研究相當有限，較為早期的研究有彭建文、吳森田與吳祥華（2007），較為晚近的文獻，則有李若維（2021）與張雅雯等（2023）。[6] 所有實證證據皆顯示，相當顯著程度的房地持有稅負，會轉嫁給租屋者與下一手買家承擔。[7] 據悉，財政部曾委託學者進行囤房稅與租金轉嫁之研究，但僅供內部參考；結果顯示房屋稅租金轉嫁程度可能大於100%，表示實證上有稅負增加1%、價格上升卻大於1% 的「超額轉嫁」情形。
是以，截至目前為止，較為可信的實證證據一致顯示，若以課徵囤房稅作為抑制房屋價格的工具，是徹底弄錯方向；由於資本化程度相當有限，絕大部分稅負會經由轉嫁，而提升房屋租金與價格。[8]
除稅負轉嫁外，囤房稅還可能產生「閉鎖效果」（lock-in effect）的扭曲，使得承受稅負的房地所有人，拉長房地持有期間，期待價格更上一層樓，以「彌補」持有稅負的上升，而進一步拉抬租金與價格。最後，囤房稅還有區域公平以及稽徵與順從成本過高等等問題，本文不再進一步討論。[6] 李佳臻、伍大開與陳國樑（2022、2023）、伍大開等（2023a）與伍大開等（2023b）研究臺灣地價稅資本化的情形。
[7] 根據彭建文、吳森田與吳祥華（2007），房屋稅與地價稅資本化程度約為13%；李若維（2021）估計房屋稅與地價稅資本化程度約為19%；張雅雯（2023）計算房屋稅資本化程度僅約為2.7%。
[8] 許義忠、陳建新與何姗嬬（2022）以2002年至2018年資料，採用合成控制法（synthetic control method）探討臺北、桃園與宜蘭三地實施囤房稅之政策效果。該文發現囤房稅在臺北與桃園具有顯著抑制房價效果，而在宜蘭則無；作者並未解釋何以政策效果在不同地，會出現正反不同的結果。此外，政策效果的衡量以房價所得比作為被解釋變數，但未將各地所得趨勢納入考慮。
結論
在眾多有關臺灣高房價問題的討論中，有兩點根本扭曲（fundamental biases）欠缺嚴謹的學術討論；長久以來，社會規範與政府政策的誤導，在需求面支撐著高高在上的房價，情況有加而無已。《禮記‧大學》：「道得眾則得國，失眾則失國。是故君子先慎乎德。有德此有人，有人此有土，有土此有財，有財此有用。」其中「有土此有財」片段，幾經斷章取義，成為「有土斯有財」之說—個人必須擁有不動產纔能致富，進而以訛傳訛，形成「一定要買房」的錯誤社會規範。在政府政策方面，從國民住宅到讓年輕人都買得起房，有意或無意、直接或間接，所有財政、貨幣與金融政策工具，始終以鼓勵國人購買自用房地為中心發展，無所不用其極。在這兩點根本扭曲下，囤房稅對於居住正義的促進，不僅不會有幫助，且恐有反效果。
在財政學的討論，不少理論認為房屋稅為使用者享有房屋所在地政府提供公共設施與服務之使用費，應本受益原則課稅，無關租稅經濟效率與稅負公平的討論。按此，房屋稅最好的功能在於提供地方政府施政主要財源；房屋稅最應擔心的是地方政府在租稅競爭所造成的稅基侵蝕。我國房屋稅定位不明，呼應國際稅制發展建議，根本改革（fundamental reform）之道可朝對房屋提供之「居住服務」課徵消費稅的方向思考，將房屋稅轉型為「居住服務稅」（Housing Service Tax; HST）。有關居住正義的推動，不應侷限於買不買房的思維，必須停止錯誤的政策扭曲；在健全制度下，推動全方位的居住正義，以使國人安其居、甘其食，美其服，樂其俗。
參考文獻
- 伍大開、陳翊芯、陳國樑與羅時萬（2023a）。財產稅租稅資本化：縣市合併升格的準實驗分析結果。人文及社會科學集刊，35卷1期，111–153頁。
- 伍大開、李佳臻、陳國樑、黃勢璋與羅時萬（2023b）。臺灣地價稅資本化探討－ 縣市合併的準實驗。經濟論文，51卷4期，383–422頁。
- 李佳臻、伍大開與陳國樑（2022）。不動產稅負資本化的新證據。月旦財稅實務釋評，34期，8–15頁。
- 李佳臻、伍大開與陳國樑（2023）。臺灣地價稅資本化：縣市合併準實驗的新證據。財稅研究，52卷2期，18–46頁。
- 李若維（2021）。不動產價格與財產稅資本化之研究（未出版之碩士論文），國立政治大學財政學系碩士論文。臺北市。
- 張雅雯、伍大開、石恩銘與陳國樑（2023）。不動產稅改應建立在學術研究磐石－談「囤房稅 2.0 方案」。月旦財稅實務釋評，44期，8–15頁。
- 許義忠、陳建新與何姗嬬（2022）。囤房稅能降低房價所得比嗎？合成控制法的應用。臺灣土地研究，25卷2期，121–155頁。
- 彭建文、吳森田與吳祥華（2007）。不動產有效稅率對房價影響分析──以臺北市大同區與內湖區為例。臺灣土地研究，10卷2期，49–66。
