摘要

        智慧地政系統的發展是當前地政領域數位轉型的重要趨勢，透過人工智慧（AI）與數位化技術，提升地籍資料的管理與應用。然而，在推動智慧地政的同時，如何平衡地籍資料的開放利用與個人資料保護，成為法律層面上的關鍵課題。我國現行法制，如「個人資料保護法」與「土地登記規則」，雖已部分涵蓋地籍資料運用的規範，但仍缺乏明確的法律位階規範，導致仍有來自學理上質疑的聲浪。本文嘗試借鏡歐盟「資料治理法」（DGA）的規定，強調公部門資料再利用的信任機制，並透過德國「土地登記簿條例」當中有關查閱權的「正當利益」原則，希冀能在地籍資料與個資保護之間取得平衡。本文建議，在立法未臻完善前，可先在地籍相關法規中納入資料治理概念，確保智慧地政的發展既能促進公共利益，也能保障人民權益，為未來全面推動資料治理法制奠定基礎。

壹、智慧地政之概述及其與資料治理之關係

        「數位化」、「人工智慧」等概念，在現在整體的政治社會及經濟文化氛圍下，都是被高度關注的「顯學」。實現數位化所使用的技術，或者是人工智慧系統的運用，都被高度使用在各式各樣的生活領域，無論是「公部門」或「私部門」皆然。以地政領域來說，在中央政府層級，內政部在「服務型智慧政府2.0推動計畫-智慧內政服務整合計畫」[1]的框架上，建置並不斷改善各式地政、地籍資料的線上查詢及使用系統，包括：「地政整合資訊服務共享協作平台」[2]、「地政電子資料流通服務」[3]等線上資訊平台。其次，在各地方政府，也不斷架構自己的「智慧地政」服務系統，一方面希望為人民帶來更為便捷的服務，也希望強化自己本身的數位治理能力。

         然而，在公行政領域逐漸增加運用各種AI智慧系統以及提升數位化的同時，如何健全保障各種資料–尤其是個人資料–的開放與運用，一直是世界各國在相關法制建設上的重要議題。我國在地政領域，過往曾經在地籍謄本的開放及申請上，如何平衡與個人資料保護的爭議，最後透過修改「土地登記規則」第24條之1的規定，希冀達到兩者之間平衡的效果。縱然土地登記規則第24條之1的規定內容在學者之間仍有許多討論，[4]但終究還是以「法規命令層級」的明文規範加以定紛止爭–儘管仍欠缺「法律位階」的規定–。因此，「智慧地政」系統相關的法制建設，特別是在「資料的開放與運用」與「個人隱私權利保障」取得平衡，如何不再只是停留在行政命令的位階，而是能有「法律層級」的明文依據。仍是需要各界集思廣益的課題。[5]以下，本文將先扼要介紹何謂「智慧地政」系統，與其運用的範圍，之後論其與「資料治理」之關聯性。

一、智慧地政系統之簡介

        我國目前各級政府皆積極推動「智慧地政」系統的建構及推廣。根據李家儂教授（李家儂，2024）指出，„智能地政系統是一種結合了AI和自動化技術的解決方案，能夠自動更新地政資料、監測土地變動、提供智能搜索和查詢服務等。這些系統的開發和應用，不僅大大提高了地政管理的效率，也減少了人工操作可能帶來的誤差。“[6]由此定義出發，並且結合目前我國地政機關的實務運作可以初步得知，為了建構「智慧地政」系統，可以分從兩個面向切入：（1）建構地政相關的AI系統：將地籍資料用於訓練、開發各種智慧服務系統。以新北市政府的「新北地政智能小客服」來說，即透過生成式AI的技術，回答民眾的各種問題。[7]此等系統的建立，即必須仰賴各種資料–包括許多個人資料–作為訓練基礎，以開發並持續改善該套系統。（2）資料的利用與提供：以此面相來說，理論上又可再分為兩個流通方向，第一為「公部門之間的資料流通」，具體來說，即地政主管機關將地籍資料提供給其他機關，以幫助其他機關作成預測或決策，例如將地政資料提供交通、都發機關，以利其分析該縣市土地的利用狀況，作為規劃智慧城市的重要基礎。[8]第二則是「公部門提供資料予私人」，例如人民透過數位系統的方式，向中央地政機關申請各種地籍資料[9]及謄本[10]，使人民得以從事後續其他目的之使用。

        從目前AI以及各種資料控管的法規來說，有一個重要的要素在於：是否將AI工具及自動化技術用於「決定之作成」？抑或只是單純以AI系統或是以數位化的方式，雙向提供資訊，無涉「決定之作成」？如果是前者，就會涉及「（全）自動化決定」的法律問題。[11]以目前新北市政府所推行的「新北地政智能小客服」或者是臺南市政府所推行的「一站式服務–線上完成產權移轉登記」，[12]仍是以「行政機關–民眾」之間互相提供資訊，並以生成式AI產生資訊，或以數位化的形式彙整雙方所需要的資訊為主，尚不涉及地政機關行政決策（例如：行政處分）之作成，於此先予敘明。

二、健全的資料治理規範可帶來穩健的智慧地政發展

        由以上有關「智慧地政」的簡要介紹可知，無論是目前中央政府或者是各縣市政府，其所推行的「智慧地政」系統主要是涉及各種地籍、地政資料之流通及使用。本文將相關過程略以簡圖表示如下：

圖1 智慧地政系統下資料之流動

資料來源：本文繪製

        在此等資料的流通及使用之下，當地政機關將人民所提供的個人資料進行後續的利用及傳輸時，不可避免之處在於，如何在「地籍與地政資料有效開放利用」與「個人資料之保障」之間取得平衡，就變成是一個相當重要的議題。目前我國在談到個人資料之保障時，僅有「個人資料保護法」（以下簡稱個資法）一部法律，縱使個資法第1條將「促進個人資料之合理利用」明文列為立法目的，但如何實現這個立法目的，卻缺乏其他法律規定做為配套措施。就此，在外國立法例就有「資料治理」的概念因應而生。所謂「資料治理」是指國家、社會、產業界以及學術研究領域，為了建構「資料生態系統」（Datenökosystem）所需要實施的一個「兼顧法律面與事實面的規範架構」（rechtlichen und faktischen Ordnungsrahmen）。[13]以歐盟而言，其於2023年9月24日正式實施的「資料治理法」（Data Governance Act，以下簡稱DGA）即屬重要規範。當中一個立法目標就在於促進前揭「資料生態系統」內的「信任」（Vertrauen）。[14]為了「信任之建構」，DGA中重要的規範內容就是在於完善「公部門所持有資料之再利用」（DGA第3條至第9條）的相關規定。具體而言，為了促進人民對於此等資料運用的「信任」，除了規定公部門將其資料進行再利用的要件及程序外，根據DGA第1條第3項之規定，本法也必須同時顧及歐盟個人資料保護法–即GDPR–的規定，以強化人民對自己的個資被政府部門拿去從事其他利用的信賴。[15]

        綜上所述，為了有效促進我國未來整體「智慧地政」體系的發展，理論上最理想的狀況當然是有一部整體性的「資料治理法」，藉以涵蓋所有公部門領域。但在我國對於「資料治理法」的立法形成尚有一段距離的條件下，比較實際的作法或許可以是在有關地籍資料的個別法律中，逐步納入資料治理的概念，為地政與不動產領域的AI化、數位化奠定良好的法制框架。

貳、地籍資料運用之相關規定為切入點

一、地籍資料與個人資料（法）之關聯

        銜接前述，在邁向「智慧地政」的路途中，得以目前既有的地籍資料運用法規為基礎，逐步納入完善的資料治理的概念，並在兼顧個人資料保護的前提下，健全地籍資料的有效開放利用。除適用於所有情形的個資法之外，目前與地籍資料最為直接相關的法規自屬「土地登記規則」。依據「土地登記規則」之規定，各地方政府之地政機關經由登記所持有之資訊，是否一概屬於「個人資料」，應先予以釐清。依據學者辛年豐教授的分析（辛年豐，2016），「地籍圖」因為僅呈現土地的形狀、面積、地號、使用分區等資訊，故欠缺直接的「個人關聯性」；相較於此，「地籍謄本」的內容就包括所有權人的姓名、共有關係以及過往的交易資訊等，具有直接的「個人關聯性」。[16]前述分類固然忠實呈現地籍資料的樣貌，但是在我國目前個資法的規定之下，是否就可以將「地籍圖」認定為「非個人資料」，仍有細究之必要。

        依據個資法第2條第1款之規定，所謂個人資料包括兩種情形，第一種是可以「直接識別」個人的資料，例如身份證字號、指紋、護照號碼等。按照此等定義，「地籍謄本」因為上面直接載有所有權人姓名等資訊，固屬「個人資料」並無疑義。第二種個人資料則是具有「間接識別性」的資料，具體是指持有、保有該資料的公務或非公務機關，無法單憑單筆資料直接識別出特定之個人，必須與其他資料對照、組合、連結之後，才能識別該特定人的資料（個資法施行細則第3條參照）。據此，即使是單純的「地籍圖」，仍有可能與其他地籍資料「勾稽」後，產生識別特定人的效果，更遑論「地籍圖」與「地籍資料」均掌握在地政機關手中，對於該單位而言，勾稽相關資料應屬相對容易之事。準此，即便是單純的「地籍圖」，仍得因為具有「間接識別性」，而應被視為「個人資料」。

        應予強調的是，即便是屬於「個人資料」，也絕對不表示該筆資料就必須受到絕對的隱蔽，或者是絕對禁止開放利用。在一個良善「資料治理」的精神下，重點毋寧在於：在兼顧保障個人資料、提升人民對於資料生態系統信任的前提下，促進資料-尤其是個人資料-的開放利用。此等目標，在我國也不是屬於陌生的法律概念；按個資法第1條所規定的立法目標：「促進個人資料之合理利用」，也正好體現出相同的法制思維。

二、「智慧地政」系統下關於資料傳輸、流向的法律分析

        依前所述，地籍資料因為涉及人民各種土地權利之登記，因此無論是可以「直接識別」出特定人，或者是需要與其他資料勾稽、串聯之後，才可以「間接識別」該特定人者，均屬於個人資料保護法規定的「個人資料」。因此，在「智慧地政系統」下蒐集、處理及利用各種地籍資料，最直接適用的法律固然是個資法，並無疑義。然而，除了個資法以外，目前地籍資料都是依照土地法第34條之規定加以整理、登記，因此依據土地法第34條第2項授權制定之「土地登記規則」也同樣扮演重要角色。應先強調的是，「土地登記規則」之法律定位並非屬於「法律」，而是屬於依據法律（即：土地法）授權制定的行政命令（即行政程序法第150條規定之法規命令），在法定位階上低於法律，因此除了「法律保留原則」的討論之外，[17]若有相關規定與個資法（屬於法律位階）併行適用時，應就兩者之間不同的位階予以注意。

        本文擬以前面所歸納，依據地政機關蒐集地籍資料後，在現行所採用之「智慧地政」系統下，各種不同地籍資料的使用目的與傳輸流向為切入點，輔以「個資法」以及「土地登記規則」之相關規定，扼要分析如下：

（一）運用於AI系統之訓練

        若將人民之地籍資料用於智慧地政相關之AI系統訓練時，「土地登記規則」當中並無相關之規定。若以個資法第15、16條的規定來看，應討論的首要問題在於，依據個資法第15條來看，「開發智慧地政相關之AI系統」是否屬於與土地登記規則所規定之目的相關？是否仍在地政機關「執行法定職務的必要範圍」內？若以上問題的答案皆為否定時，則就進入個資法第16條之審查，判斷此種目的外之利用是否符合各款例外之事由，例如「為增進公共利益所必要」（第2款）、「有利於當事人權益」（第6款）等要件？

        本文認為，「土地登記規則」主要是為了落實不動產透過登記所衍生之「公示力」與「公信力」，藉此確保人民之財產權與維護交易安全（釋字第600號解釋文參照）。因此，若是將土地登記資料用於AI系統之訓練，實難與「土地登記規則」所規定之登記目的相符，故屬於「目的外之利用」。再以個資法第16條所規定的例外條款來看，無論是「公共利益」或者是「有利於當事人權益」，都是屬於較為抽象之概念，固然作廣義解釋的話，可以將「智慧地政之AI系統開發」看作是公共利益，或者是「總有可能」可以促進當事人之權益；然而，此種廣義解釋是否可以增進人民對於政府處理各種個人資料的「信任感」，恐怕不無疑義。本文認為，若是未來能在我國目前研擬中的「不動產登記法」草案當中，明確納入在特定條件下，例如：告知當事人此等利用目的、給予足夠的去識別化、避免資料偏見所造成之歧視[18]等，再容許地政機關將具有個人資料性質的地籍資料投入AI系統之開發、訓練，較有助於在建構智慧地政系統的同時，兼顧個人資料之保障。

（二）以數位方式提供其他公部門

        以「土地登記規則」來說，同樣並沒有針對此種情形加以規定，因此也只能回歸到以個資法的相關規定作為判斷依據。然而，依照我國目前個資法的規定，例如針對公務機關持有個人資料之處理及利用，要件設定皆過於抽象、空泛，諸如前述的「公共利益」、「當事人之權益」，因此是否可以一概構成公務機關將個人資料作「目的外利用」的合法依據，實有疑義。

        在比較法上值得注意的是，縱使歐盟DGA將公務機關所持有的資訊進行再利用（Weiterverwendung）作為該法重要的一項規範重點，但根據DGA第2條第2款之規定，若該資料專門是為了履行其他機關的公共任務，而在「原先持有該資料之公務機關」與「欲履行公共任務之機關」之間流動時，並不構成DGA所稱的「再利用」。此項規定未來是否可供我國立法之參考，仍有待各界更多的討論。惟本文認為，即使將具有個人資料性質的地政資料提供給其他行政機關，此種情形仍宜透過法律，例如不動產登記法草案的規定，使人民能夠在事前或事後，有明確得知其個人資料以數位方式，被傳輸至其他機關之可能。否則一旦其他機關利用此等資料做出相關決策，進而對本人產生影響時，即難免會使人民有種「為什麼該機關能夠掌握此等資料」的突襲感，進而降低人民對於政府整體資料治理的信任感。

（三）以數位方式提供給經申請之私人

        此種情形，在過往未涉及數位化或智慧地政系統時，即有許多討論。其中最為重要者毋寧是「土地登記規則」第24條之1有關土地登記謄本對外提供之修正。根據該條修正後的規定，最大的變動是有關二類謄本所公布之資料內容範圍。由於任何人均可以向地政機關申請二類謄本，因此以前在二類謄本當中得以查閱之內容–包括：所有權人姓名、身份證字號、設籍地址以及土地、建物等基本資料–，即生是否過度侵犯個資的疑慮。在此疑慮下，修正過後的「土地登記規則」第24條之1便規定，隱匿二類謄本當中的所有權人出生日期、部分姓名、部分統一編號、債務人及債務額比例、設定義務人及其他依法應遮蔽之資料，以健全個人資料保護之意旨。[19]然而，即使目前「土地登記規則」第24條之1作了如上的修正，但在學者之間仍有爭論。陳建元教授（陳建元，2014）認為如是修法將過度傾向所有權人個人資料之保護，忽略地籍資料公開可以帶來的優點，例如：透過資訊公開可以降低交易成本、確保不動產登記制度的公信力。[20]陳明燦教授（陳明燦，2018）則認為此項規定固然顧及個資保護，但仍可以在未來「不動產登記法」（現階段仍為草案）當中增訂下列內容：（1）限縮二類謄本揭示的內容；（2）參照德國法例，增訂申請人必須具有「正當利益」，始得申請地籍謄本；並參酌比例原則之要求，建構地政機關的審查流程。[21]

        在現在發展「智慧地政」系統的情況下，前揭爭議更需要討論以及法制上的建構。首先應強調的是，在現今引進數位化設備以及AI工作的背景下，相較於過去以紙本及書面提供資料給私人的情況， 雖然提升許多作業程序上的效率，但隨著資料外洩以及個資違法利用事件的增加，「智慧地政」反而更需要嚴謹的資料治理思維，藉以增加人民對此系統的信任。人民對此系統越信任，越能夠發揮此套系統原先想要帶來的便利與創新。

        其次，地籍資料的開放確實屬於不動產登記制度「公示力」與「公信力」的展現，因此開放本身也是在促進公共利益的實現。[22]但為了同時兼顧個資的保護，尤其是在數位化以及AI系統下的個資保護，或可參考對於我國法制具有重要影響力的德國。德國法上，有關土地登記以及地籍資料的管理是由「土地登記簿條例」所規範。[23]本文以下將依據該條例當中的相關規定擇要分述之：

        1、「土地登記簿條例」第12條規定，必須是具有「正當利益」（berechtigtes Interesse）者，始得申請查閱不動產登記資料。本文認為此要件從「資料治理」的觀點來說，具有相當之重要性。除了可以保障該筆不動產權利人之個資外，[24]更重要的地方在於，在「地籍資料之開放利用」與「個人資料之保護」兩者間，在每一個申請的個案之中，都存在各種兩者之間不同權重的可能性，在這一個申請案中可能需要多一點資料開放，少一點權利人個資的保護，反之亦然，並沒有一個絕對標準。[25]因此需要透過一個法律上「不確定法律概念」的設立–即：正當利益–，使地政機關在知悉申請人的聲明及主張後，在個案的判斷上享有裁決空間。

       2、依據該條例第12d條之規定，在地籍資料開放的同時，也應確保權利人（即個資主體）根據歐盟「一般資料保護規則」（以下簡稱GDPR）第15條所規定的「接近使用權」（Right of access; Auskunftsrecht），即：登記權利人有權向地政機關確認其個人資料是否正在被處理，以及被處理的相關細節。[26]但是，在立法討論的過程中也認為，若賦予登記權利人一個不受限制的「接近使用權」，則可能會影響地政機關正常的運作能力，尤其是因為地政機關掌握大量個人資料，這些資料存於其轄區內的地籍登記簿（Grundbücher）與不動產地籍資訊（Grundakten），並輔以輔助名冊（Hilfsverzeichnisse）、住宅登記冊（Wohnungsblätter）及標誌表（Markentabelle）等資料來源。[27]因此，德國「土地登記簿條例」第12d條第1項對此作出規範，限制了GDPR第15條所規定的接近使用權，要求即使是登記權利人自己要查詢時，也必須符合第12條第1、2項的規定。換言之，登記權利人必須也要自己說明其行使「接近利用權」的「正當利益」何在，以進一步取得自己個資被處理的細節。[28]本文認為，此項規定即屬於一種「資料治理」精神的展現，並非一昧傾向個人資料的保護，也同時兼顧登記的效力以及地籍資料開放利用的精神。

叁、結語

        綜上所述，智慧地政的發展不僅關乎行政效率的提升，也牽涉人民權益與資料治理的平衡。現行法制尚未能充分應對地籍資料數位化所帶來的法律挑戰，特別是在資料開放與個資保護之間，仍缺乏具體可行的法律框架。本文嘗試借鏡歐盟DGA的發展，希望我國建立以「信任」為核心的資料治理機制，透過明確的法律層級規範，使地政機關在資料運用上能有更清晰的法規依據，並能同時兼顧個人資料的保障。短期內，或可在即將推動的「不動產登記法」草案中，逐步引入資料治理原則，例如要求申請人具備「正當利益」，同時也限制登記權利人（即個資主體）的接近使用權、查閱權等規定。長期來看，則應朝向研議制定專門的資料治理法前進，為所有涉及公部門資料運用的領域提供統一規範。如此，方能確保智慧地政系統的發展符合法治國原則，並促進政府數位轉型的穩健推進。

參考文獻

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