摘要

    本文探討2016年以來台灣住宅政策的轉型過程與能力建構。過去，台灣發展出高自有率的居住結構，租屋市場低度發展，不僅購屋成為滿足居住需求的唯一選項，且在近二十年房價快速上漲的趨勢中，缺乏有效的政策調節工具。面對此結構性困境，中央政府自2016年起重新將居住支持界定為公共責任，確立興建社會住宅、發展專業租屋市場以及加速老舊房屋更新改建三大主軸，逐步建立推動結構轉變所需的關鍵能力，並培養產業量能，銜接新政策推行。隨2016年設定之目標陸續達階段成果，本文也針對下階段面對的挑戰及可能的再深化路徑提出方向。

壹、前言

    二戰結束後，西方國家採取促進住宅自有率為穩定經濟與社會發展的重要策略，台灣亦循此趨勢，成功發展出以自有產權為主體的居住結構。然而高自有率的結構，帶來的卻是購屋負擔的持續加重，以及租屋市場的邊緣化，不僅購屋幾乎成為滿足居住需求的唯一選項，住宅更普遍被視為投資獲利工具。由於長年缺乏整體住宅政策的基礎，2010年後，年輕世代對高房價不滿所激起的改革呼籲雖迫切，可行解方卻缺乏。

    面對此結構性困境，中央政府自2016年起，展開了一場重要的住宅政策轉向。其核心在於重新將居住支持視為公共責任，並認知到解決複雜的住宅問題，無法僅憑短期方案或單一大解方，而需要系統性的「能力建構」。本文將分析，台灣為何選擇興建社會住宅、發展租屋市場以及加速老舊房屋更新改建，作為住宅政策主軸，並討論這些政策如何逐步培養並強化解決住宅問題所需的各種能力。

    本文將從土地取得、財務模式、人力團隊等關鍵能力建構層面，闡述社會住宅如何建立起中央層級的推動量能，於八年期間轉化出具體成果。接著，本文也將說明台灣的租屋市場如何從「原始」逐漸走向「專業化」，以及如何重建老舊房屋更新改建的信任，進而帶動產業發展的機會。透過這些實踐，台灣正逐步彌補過往政策工具的不足，並在此基礎之上，為下個階段的挑戰與能力發展提出初步方向。

貳、台灣住宅問題的長期結構

本文先以四組數據探討台灣面臨的長期居住結構。

高自有率，租屋市場低度發展

    台灣的居住權屬，呈現高自有率與低租屋率的特徵。依據歷年的人口及住宅普查，台灣的住宅自有率在 1966 年為66.3%，逐年成長，2000年達82.5%，2020年再達84.6%[1]。這樣的自有率在世界上僅次於新加坡及部分東歐具社會主義背景的國家 (如羅馬尼亞)。

    相較之下，台灣租屋市場的規模小，長期以來未受政策重視，且被視為過渡性的居住選項。儘管租屋族群涵蓋了剛出社會的年輕人及較需受到幫助的經濟社會弱勢家庭，但在刻板的有土斯有財觀念下，過往政策仍較注重購屋的補貼，對於租屋家庭的支持量能與作為明顯不足。

購屋負擔高，且近年持續惡化

    近二十年台灣的購屋負擔持續惡化。以貸款負擔率 (中位數房價20年貸款支出占家戶年所得中位數的比率) 來計算，在2000年代初期，即使台北市、新北市的貸款負擔率都能維持在30%左右，也就是一般認為的合理負擔水準。到了2024年底，台北市的貸款負擔率已上升至71%，新北市為61%，而台南、高雄亦達45% (圖1)[2]，都遠超出合理負擔範圍。

 

圖1  房屋貸款負擔率趨勢

    對於租金負擔，台灣較沒有長期追蹤統計分析，但比起購屋負擔的劇烈惡化，過往租金增幅平緩，年增率多不超過1%，至2023年雖突破2%，但整體增幅仍低於物價指數的變化 (圖2)[3]。即便如此，大城市的租金水準仍高，且出現房東投資客化現象，如缺乏政策支持，中低收入家庭及年輕族群不易承租到可合理負擔且品質適宜的居住環境。

圖2  台灣租金指數年增率趨勢

住宅老化，改建量能不足

    台灣整體的住宅供給看似充足，多數專業者認為住宅供給過剩。但台灣住宅興建量的高峰落在1980至1990年代，近三十年新建供給趨緩、汰換慢，使老屋占比逐年推高，可預期在未來二十年，屋齡40年以上的老屋將激增 (圖3)[4]。台北市的情況尤其嚴重，不僅是唯一住宅供給數低於家戶數的縣市轄區，老屋占比又高。其屋齡30年以上房屋已占72%，為全國最高；屋齡40年以上房屋亦近54%，比率僅次於嘉義縣。

 

圖3  住宅屋齡每十年分層占比 (2024年第4季)

    老舊房屋改建循環議題在住宅領域的學術研究中較少被觸及，且在國外許多城市，這樣的屋齡並不是什麼問題。但台灣面對著特殊的災害環境，三十多年前興建的房屋 (特別是高樓層) 耐震標準較低，也有不少無效率的土地利用，因此更新改建已是不得不面對的都市課題，甚至形成很強的社會立基。且由於房價高，多數屋主沒有能力換新屋，導致即使享有自有住宅的安定感，居住品質仍停留在早年水準。

家庭結構轉變，產生新住宅需求

    此外，台灣面臨著人口與家庭結構的變遷。由於結婚率、生育率降低以及自主生活模式的普及，台灣家庭小口化的趨勢非常顯著，一人家戶與兩人家戶的占比自2006年以來增加近15% (圖4)[5]，未來甚至可能高達70%。這也意味著即使台灣人口成長已到高峰，但對住宅單位的需求仍將持續提升。再加上快速的高齡化、少子化，原本以家庭成員支持為基礎的安定生活條件流失。同時，新屋供給的持續流動性也不足，缺乏足夠彈性來呼應當代及未來的居住需求。

圖4  一人及兩人家戶占比趨勢

小結：結構困境

    高住宅自有率與房價上漲，形成一結構性陷阱，即購置房屋幾乎成為滿足居住需求的唯一選項，且投資概念也超出了居住本身。此觀念存在於消費端，深刻影響了金融體系、地方財稅制度及都市更新推行，也使得「台灣房價到底可不可以下跌」這一根本問題，在政策規劃與民間專業者間都存在著兩極化觀點，難以形成改革共識與明確方向，任由景氣循環引導著政策的短期應對。

    當改革的意見很迫切、調整的要求很高，我們更需要戰略及路徑安排。過去的問題無法被解決，其實反應出我們尚未具備解決問題的能力。2016年後重要的政策轉向，即在於政府願意去建構欠缺的政策工具與制度能力；同時從居住福利與產業發展的角度思考，在推動過程中逐步培養產業，動員其發揮更大的量能。

參、三個面向的能力建構

    社會住宅不僅是居住福利政策，也是涉及住宅經濟的產業政策；租屋市場的健全化，仰賴租屋服務產業的建立與發展；老舊房屋改建也是重要居住福祉提升與產業活動。這些過往未能有效處理的住宅問題，充滿了國家能力不足的困境，我們希望透過政策的引導把這些能力建立起來。

興建社會住宅

    興建社會住宅需要土地整備、財務安排與人力團隊，然而政府在2016年宣示要系統性推動社會住宅之際，尚不具備這些能力。首先，內政部於當時的營建署 (現國土管理署) 成立一推動小組，把中央部會與地方政府手中適合社會住宅的土地盤點出來，獲得財政部國有財產署的支持，提供大量土地；接著陸續拓展與國防部、交通部、農業部以及經濟部各國公營事業單位的合作。熟悉政府運作的讀者應可了解，部會與部會間達成合作，以及願意把資源拿出來支持與自身權責不相關的業務，需要非常多的協商，也需要透過執行過程逐步建立起信任關係。此種部會間的合作，不僅使內政部取得不少區位合適且易於運用的土地，同時也促使公有的資產得以重新整理運用，部分老舊廳舍（如保二總隊）亦獲得一併改建的機會。

    接著是財務模式的重新設計。要興建12萬戶社會住宅，當時預估總經費高達4,000億元。如果遵循傳統編列公務預算方式，代表要連續八年編列500億元。在2016年，中央政府並沒有這個財政條件。如果預算編不出來，政策就淪於紙上談兵。但政府回歸社會住宅的本質，將其視為較平價的出租住宅投資計畫，資金需求就可從編列公務預算的邏輯，轉化為長期融資的架構，透過未來的租金收入逐年攤還。確立了台灣當代社會住宅的財務模式。

    在這個新建立的財務模式中，興辦機關可向銀行申請50年長期融資，搭配中央住宅基金提供的融資利息與非自償補助，再透過逐年的租金收益達到財務平衡。而負責提供資金的中央政府未來50年平均每年也僅需編列預算約45億元，即可支應全國12萬戶社會住宅所需的資金，使政府財政有能力負擔。

    這個長期攤還的財務模式還有另一個優點，即促使各階段執政者為其任內的社會住宅財務負責。試想，如果首任市長編列大筆預算把社會住宅蓋出來，下一任市長就可「無本收租金」，很容易落入為選舉亂降房租的「做好人」的心態。反之，當每任執政者都必須承擔該階段的資金償還責任時，嚴謹的管理與維護將成為必要工作，以使社會住宅在幾十年的生命週期盡可能保持良好狀態，支持更多世代的人居住其中。

    還有一關鍵是人力團隊。行政院於2018年成立國家住宅及都市更新中心，以行政法人的獨立地位，承接中央層級推動社會住宅的責任。在此之前，興建任務多由直轄市政府主導，執行意願易受首長輪替影響。數據顯示，國家住都中心的成立帶動社會住宅興建速度明顯提升。從2021年開始，由中央團隊所推動的社會住宅決標戶數都約占了當年全國總數的80%至85% (圖5)[6]。另在2023及2024年，僅由國家住都中心所推動的社會住宅戶數，已占當年住宅類建造執照數量的12%[7]，意味著對整體住宅市場也會逐漸帶來影響。

圖5  歷年直接興建社會住宅工程決標戶數

    中央興辦團隊的成立，不僅彌補了直轄市因政治輪替而起伏的推動量能，也讓原本量能較弱的非直轄市政府得以在中央協助下，為其人口較密集的市鎮推動社會住宅。西部從頭份、員林、埔里、虎尾、民雄到潮州，東部的羅東、吉安、台東，乃至外島的馬公、金湖與北竿，都有了當地第一座社會住宅正在興建之中。接下來兩、三年間，早期佈建的社會住宅將會一座座落成，搭配低樓層配置的托嬰、幼兒園、日照等公共服務設施，成為地方民眾熱烈期盼的建設。

    在土地整備、財務模式與人力團隊的基礎下，社會住宅得以從無到有順利走上軌道，讓台灣過去沒有租屋家戶直接協助資源的這個困境，取得第一階段的突破，並且有能力在接下來穩健擴大。

發展租屋市場

    過去台灣的租屋市場非常原始，缺乏專業服務體系。這個體系如能建立起來，可以使一般民眾不一定要透過購屋來滿足居住需求。2016年，內政部地政司開始規劃推動專法，以引導租屋市場朝健全發展，並透過政府的支持，讓專業服務產業可以逐步建構。

    這並非容易的過程。由於台灣租屋市場規模小，且國際上也缺乏由政府主導發展的參照經驗，因此當地政司為專法的草擬召開座談會時，與會的專家即使認同政策方向，卻不看好可以成功。當時，大型仲介品牌也無法毅然投入成本，在公司內成立租賃服務部門。最終，一些中、小型的仲介業者以及嘗試拓展觸角的物管業者，成為租賃住宅服務產業萌芽初期的主力部隊。

    2017年12月，《租賃住宅市場發展及管理條例》完成制定公布，是台灣首度針對租屋市場建立專法。專法除了回應租屋保障的需求，更重要的是使租賃住宅服務產業成為特許行業，舉凡公司設立、人員資格、業務責任與相關罰則，都在專法中明確規範。政府也連帶提出整體扶植計畫 (即社會住宅包租代管興辦計畫)，提供大量資源，鼓勵租屋服務產業開發民間住宅，納入社會住宅的體系之中。

    社會住宅包租代管的成長軌跡清晰展現了此能力建構的過程。政策於2018年施行之始，六都加起來，第一季只媒合了19個案件，到第二季累積媒合了131個案件，每天增加不到一件，可以想見起步的艱辛。當時民眾接到業者的電話，聽到這項沒聽過的優惠政策，很容易就認定是詐騙集團。第一萬戶的達成花了整整三年，但到了最近一季，單季的媒合戶數已有1萬2,000戶 (圖6)[8]。業者的開發主力，也由初期一通一通電話努力說服，轉變為房東看到廣告、透過親友介紹，主動申請加入。顯示規模已經發展起來，服務體系逐漸成形，市場朝專業化前進，租屋品質得以提升。

圖6  社會住宅包租代管成長趨勢

    此外，當社會發生緊急危難，例如2021年高雄城中城大火、2024年花蓮0403地震，產業的地方公會有能力在一天之內動員當地業者的力量，盤點出上百間房屋供災民短期安置或長期租住。因此，租賃專法施行幾年後的發展不只是帶起了新產業，更凝聚了新的公共資源，提升了城市與社會的韌性。

    與此同時，政府也開始擴大對租屋家庭提供租金補貼。2016年之前，全國領取租金補貼的家戶數長期維持在2萬戶至5萬戶之間，甚至隨選舉週期而波動（如2011與2015年適逢總統選舉，補貼就多一點）。2016開始，補貼戶數逐年穩定提升，2020年突破10萬戶，到2022年起更由行政院提出「300億元中央擴大租金補貼計畫」。除將補貼名額翻倍(圖7)[9]，補貼金額也依家庭條件及居住地區分級得更加精細。

    此等史無前例的居住資源投入，不只是數量的意義，也代表台灣政府對人民的居住協助，從福利補貼性質拓展至涵蓋工作所得階層。更重要的是，原本被比喻為黑市的租屋市場，也在政策的引導下逐漸浮上檯面，數十萬戶的租屋行為被政府掌握，在補貼的引導下納入正式的稅賦體系。

圖7  租金補貼歷年核發戶數

老舊房屋更新改建

    台灣在高自有率與房價上漲結構中所發展出來的都市更新，有一不好的核心邏輯是「獲取利益」：屋主要求過高的分回，建商優先投入利潤的案件，也導致行政部門的審查非常嚴格，因為從根本觀念上就認為，建商可從中獲取暴利，必須要好好地防守、要求眾多「公共利益」。但這也造成過長的整合時程、高度不確定性與冗長往返的審議程序。前述的數據已經顯示，如果老房子改建速度維持緩慢步調，台灣整體居住環境、品質將難以改善，高齡社會的新住宅需求也難以有效回應。

    2016年台灣經歷0206美濃地震的重大災情，社會對於加速更新改建有很高共識。但同時，原本賴以執行的《都市更新條例》又在文林苑事件後面臨強烈的不信任，需要全盤檢討修訂，陷入了改建需求很高但政策工具不足的困境。

    因此，內政部首先制定了《都市危險及老舊建築物加速重建條例》，以極佳立法效率，推動新法於2017年5月公布施行。本條例以較危險的房屋為優先處理對象，建立明確化的容積獎勵標準，並以較快的行政審查取代委員會審議。法案於2017年施行後逐漸展現成效，第2年約有100案申請，第3年有400案，第4年超過1,000案；而後每年維持在約700至800案，量能已經穩定。

    「危老重建」建立起大家彼此信任合作的價值，讓台灣從過去老房子改建很困難的氛圍，變成大家看到有機會改建的希望。有更多的民眾會期待，自己的房子要趕快來參與更新。透過「危老重建」經驗所凝聚出的快速、明確化等關鍵策略原則，也為2018年《都市更新條例》全版修訂奠定基礎，使這項極度複雜的修法工作得以找到共識。前後兩個條例的制定及修訂，使每年都市更新案件的核定數大約較以往翻倍。儘管起了頭，但整體量能還不足以因應房屋老化的速度，同時也面臨地方政府審議量能不足與未能充分認知都更危老重要性，因而仍有許多實務問題需要處理。

肆、下階段的挑戰以及量能再深化路徑

    有了前述能力建構的基礎，8年20萬戶社會住宅的目標在2024年底順利達成；租金補貼也從過往照顧弱勢家庭的福利性質，轉化為減輕中等所得以下家庭租屋負擔的重要支持方案。如將台灣租屋家庭的規模理解為約100萬戶（潛在應還需再加上約50萬戶），2024年大約已有超過6成的租屋家庭現階段直接受到政府的協助。與2016年以前僅靠少量租金補貼約5%至6%的覆蓋率相比，台灣過去沒有租屋家戶直接協助的結構困境，已取得了第一階段的突破。未來8年，政府預計要翻倍這項成果，這不只是數字的擴大，如要達成，還有很多機會等待開創，還有很多挑戰需要克服，而我們也可在這往前的過程中，為台灣下階段的居住體系建立更好的能力。以下初步提出幾個方向。

土地瓶頸的突破

    在前一階段興辦社會住宅，政府優先運用了最優良的公有土地，也就是區位適切、無需經過複雜規劃處理就可以進入施工的基地。現在盤點國公有土地的工作仍在持續進行，但適用的公有土地將會愈來愈稀有，使建立新的土地取得機制勢在必行。

    其中一種可能是在整體開發區中留設社會住宅用地。2023年，行政院通過「提升社宅用地供給精進措施」，提出各縣市辦理市地重劃或區段徵收整體開發時，直轄市應留設5%、其餘縣市應留設3%土地，供興建社會住宅使用，並以生活圈方式統籌規劃。

    台灣社會住宅過去是都市中一塊基地、一塊基地來蓋的思維。但不論香港、新加坡、韓國、日本，都是整個開發區一起規劃，以造鎮的方式興建大量社會住宅。台灣有沒有可能這樣子做？若整體開發區留設的操作機制能建立起來，未來興建社會住宅的土地問題就不會是瓶頸因素。

多元興辦模式的發展

    目前台灣的社會住宅興建達到12萬戶、朝25萬戶前進，有能力思考更多元的住宅供給與消費類型。

    地上權就是一種介於自有產權與租屋之間的一種類型，市場上的產品是以60年或70年為年限。但試想，60年代表著在購買的當下要支付未來60年的住宅消費支出，如果現在拿不出這麼多錢，就要去銀行借貸，負擔房租還要額外負擔利息。是否可能是設計買短一點的期間，那麼一次所需負擔的資金成本就可以降低。

    這樣的住宅仍在討論當中。構想是：以市場租金為基礎，乘以20年租期，讓消費者選擇一次性支付或分期付款，取得未來年期的使用權利。消費者取得使用權後，代表租金固定20年不漲，而且居住年期比社會住宅更長，享有自有住宅的安定感，以及自主裝修的彈性。這住宅對於新婚、育有子女家庭或退休後子女已離家的長者，都是很適合的選擇。

    另就政府而言，建立使用權住宅的模式，則可對都市更新分回住宅做更有效運用。即使僅取得零星戶數的基地，透過使用權的模式提供給民眾，將不會受制於管理成本過高或與私人住宅相容的問題。這種模式也有助於發展獎勵民間興辦社會住宅，吸引民間建商或壽險資金投入。若能發展起來，台灣在社會住宅的興辦將具備更多元的手段，並透過產業的量能擴大，照顧更多元類型家庭的居住需求。

租屋服務產業的升級轉型

    從租賃專法公布施行至今，短短幾年間租賃住宅服務產業發展得成效斐然。然而，這畢竟透過政府大力投入資源扶植市場，政策補貼隨時間遞減為必然趨勢。業者需對此趨勢有所理解，預為準備。如果只是停留在做社會住宅，而沒有為公司的長期經營來佈局，未來會在市場上面對愈來愈嚴峻的競爭。

    因此，租賃住宅服務業者對自我責任的設定要提高，需開始累積形象、發展更多觸角、經營品牌價值。目前已有一些業者開始將開發與管理分流，強化公司內部制度，從原本的店頭管理逐漸轉化為經營企業的思維。這會是「轉大人」的辛苦過程，無法轉型的業者則易被市場的良性競爭淘汰。

    租屋服務業產業只是市場健全化的第一波，有了服務專業為基礎，下一步將會是有一些業者具備能力，自行蓋房子來出租，做長期資產經營，轉型為住宅租賃業。現階段的租賃服務業是具規模的二房東，而住宅租賃業則是大房東。就以往的產業分析，台灣的住宅租賃業經營頂級商業住宅才會有足夠的投報，或是在大學周邊經營學生套房。如果台灣有幸發展出服務一般家庭的出租住宅，市場可以有更好的供需結構與彈性；政府則可透過獎勵、租税優惠等工具，在有需要時調控租屋市場的供需。這些願景，涉及租稅、金融、投資邏輯、經營管理專業的發展，不論政府及產業都還有非常多的能力需要累積 。

整合專業體系的法制化

    都市更新的成功，仰賴於高度複雜的整合投入，然而，台灣目前還缺乏正式且受到認可的「都市更新整合業」。我們知道買屋、賣屋要找有品牌的仲介，包租代管也漸漸朝專業品牌發展，但當一般民眾有更新改建的需求時，實在難以判斷整合人的專業性與可信度。每隔幾年，台灣的都市更新口號都會翻新，從一坪換一坪、防災型都更、都更三箭、公辦都更2.0、到大都更時代，都體現出台灣社會對都市更新的高度共識，但我們也必須坦誠面對，有些口號沒有太實質的內容，為台灣的都更制度與專業能力帶來的累積實在有限。目前迫切需要將都更整合服務納入法制化管理，確立產業及從業人員的專業資格與相關規範，逐步累積公眾信任。

    都市更新不應從大型建商的角度思考，因為其量能終究有限。更具潛力的模式應是從「社區與專業者合作」的角度切入，以中小型建商或在地專業團隊的參與，推動符合民眾需求的都市更新。我們可觀察到，台北市、新北市以外地區的危老重建屋主並不追求容積獎勵，而是需要房屋稅減半徵收等稅務上的協助。這突顯出都市更新的誘因非常需因地制宜，不能完全依循「天龍國」思維。專業界還需要對在地的邏輯做深入與實質的理解，例如，建立政府擔保地主取得融資的機制，對中南部或其他非核心都會區的都市更新會有更實質的幫助。

伍、結論

    結構性問題無法透過單一政策工具解決，而需要透過長期的能力建構過程，逐步培養系統性的解決能力。更重要的是，當居住政策能夠結合產業發展觀點，透過制度設計與合理的資源投入引導市場力量，就能夠在解決社會問題的同時，創造新的產業機會與公共資源。未來，住宅政策仍需在既有基礎上持續深化能力建構，發展更多元的供給模式、滿足更多樣的居住需求，並培養關鍵的專業服務產業。

    在社會住宅興辦，政府建立了土地整備、財務模式與專業團隊運作的搭配體系，八年20萬戶的達成不僅是量的突破，更代表台灣已具備大規模興辦社會住宅的制度能力。在租屋市場的改革，從租賃專法的制定到包租代管體系的建構，台灣成功引導租屋服務產業從無到有、從原始走向專業化，為租屋家庭提供更好的居住選擇。在老屋的更新改建，危老重建條例的施行與都更條例的修訂，重建了民眾對都市更新的信任機制，儘管有許多問題待解，但使老舊房屋改建從困難走向可能，未來還需要發展專業的整合服務產業，才有機會進一步突破整體量能。

    我們都知道住宅系統是很複雜的議題，但仍應把握經濟學基本的供需法則。從這個角度來看，一定要超額供給、建立足以均衡的租屋市場，才能夠舒緩價格上漲的壓力。當在短缺的情況下，即使用強勢的金融或財稅手段把房價壓制下來，面對新的刺激或誘因情境時，房價終究會難以控制。

    高房價的問題很複雜，處理高房價的方法、路徑和內容更難，僅拋磚引玉，期待未來與專業界有更多的討論。