摘要

    現行社會住宅包租代管評鑑因背負的「使命」過多而導致目標模糊不清，評鑑既要檢視業者的履約能力以作為篩選業者的依據，又要選出「優良業者」引領租屋服務業，導致評鑑結果不僅顯失公正性，更難以鼓勵業者提升服務品質，發展多元創新能力，無益於發展租屋服務業。在社會福利民營化下的公私合夥關係中，評鑑扮演著極其重要的角色，關乎社會福利服務品質的供給與公私合夥關係的成效。

    本文提出「履約型」及「獎勵型」兩個階段性評鑑，分別賦予「檢視業者履約情形」以及「鼓勵業者發展多元創新能力，精進服務品質」之兩大目標，旨在兼顧「篩選合格的業者」以及「選出業界優良標竿」之評鑑目的，一方面避免評鑑指標過於嚴苛，導致合格之服務供給者數量不足；另一方面考量業者的差異性及特殊性，鼓勵業者發展多元創新能力，保障更多有租屋需求的絕對弱勢者。此外，針對社會住宅包租代管之租屋歧視問題提出具體政策建議，供未來評鑑制度修正，以及落實弱勢居住權益保障之參考。

壹、前言

    社會住宅在如今社會已經成為一個愈來愈重要的角色，無論是公部門或是民間單位都開始愈發注重相關領域的問題，但政府礙於直接興辦社會住宅需要耗費巨額的資金與過長的時間成本，難以在短期內建好足夠的社會住宅以滿足當前國人日益迫切的居住需求，而採取租金補貼的方式無法解決房東拒絕申請的問題，故政府採用短期內透過民間房源的投入，以包租代管的形式進行，一方面能夠填補社會住宅建成前的空窗，另一方面也能透過有規範的租屋形式來規範租屋業，以改善近年來愈發嚴重的租屋問題。在這些背景下，中央政府便擬定社會住宅包租代管相關法規與制度，希望能透過社會住宅包租代管來達成政策目標，藉由引進民間業者協助直轄市、縣（市）政府辦理民間租屋媒合、包租或代管，以達成政策目標。

    當前對於這種將社會福利交由民間經營的行為，缺乏一個由中央政府來統一進行的評鑑，甚至在地方政府間也是存在許多問題，存在著標準不一、目標不明確等問題，故本文便希望對於社會住宅包租代管及其評鑑制度進行研究。

    隨著都市化進程的加速和房價高漲的情況下，大家對租屋的需求會隨時間增長，租屋市場在現代社會中扮演著日益重要的角色，租屋不僅是許多人解決居住問題的重要途徑，也涉及到大量的經濟活動，因此，政府為了要讓擁有租屋需求的人都能在合理或偏低的價格租到宜居的房屋，即產生了社會住宅包租代管計畫；然而，隨著社會住宅包租代管計畫的發展，許多問題開始一一浮現，例如服務品質、租屋環境和租屋糾紛等，以及後續計畫完成後的評鑑等方面存在諸多問題，這些問題不僅影響到承租人的居住品質，也關係到業者的發展走向。為了提升社會住宅包租代管計畫的整體質量，本針對如何從評鑑下手改善前面所述之問題為中心，而後鼓勵好的業者出現，讓租屋市場有更多更好的服務品質的選項，進一步健全租屋服務業，最後達到健全租屋市場的願景及目標。

貳、社會福利民營化下合夥關係之討論

一、公私合夥

（一）定義

    公私合夥，亦稱作公私協力。顧名思義是指公部門與私部門共同協力合作，藉由非政府、非官方的力量達成公眾福祉、公務的執行之目的[1]，由後者利用資產、分攤風險，以提供並資注公共服務項目，前者在其中扮演著資源提供者與服務監督者的角色，兩者間遂形成緊密的協力關係，也象徵著新的社會經營價值觀之建立。

    公私合夥除了有建構為夥伴之意思外，也存在著以契約架構彼此互助互信的合作關係，是公部門與私部門間相輔相成，共同推動公共建設或促進社會福祉的興建、營運模式。私部門藉由提供設施、資產或公共服務等資源，參與公共建設以換取合理的報酬。如此可節省成本與不必要的支出，並達到減輕政府財政負擔之效果並共同承擔公共服務的功能，並解決政府部門在財務、人力甚至專業等領域的負擔[2]，同時亦能增進公共服務提供之效率；最大的目的，即是希望限縮政府規模、精簡人事成本、刪減不必要的步驟和部門，政府則由「大有為」轉型為「小而美」[3]。

    在關於公私合夥的國外文獻中也有提到公私合夥的特性，如由私營機構提供公共服務，並將大量風險轉移給私人機構，也因此產生補償的機制，而公營事業對於私營機構的補償係基於幾種特定指標。最重要的是公私合夥通常會是長期的，因為在長期配合下民眾也已漸漸習慣如此的運作模式，政府也與私人機構配合出一定的默契，若合作期間為短期內停止或更換提供服務之業者，可能會造成民眾之不適應或反感，政府也需要再另花一番心力和時間與新的私人機構磨合和訓練[4]。

（二）公私合夥之原因

        由於社會與公共問題日益複雜，傳統跨部門分工但不合作的模式已無法因應時代所趨，這構成當代公共行政與政策的理論家與實務工作者共同關注的課題。若以特質的角度視之，「協力治理安排」不同於傳統政府層級節制或外包的「權威導向安排」，而是介於「權威導向安排」與講求自利、競爭與私人產權的「市場導向安排」之間的制度形式[5]，譬如特定利害關係人所認定的當前利益未必真正符合其未來利益，但只要利害關係人願意進行社會互動與協商，原先棘手的爭端便有機會獲得化解，如調整雙方或多方長期或短期利益的時間視野，從而建立雙贏或多贏之局面。

        此外，政策與組織的脈絡發展出必需性與驅動力，和關鍵行動者的渴望亦是促成公私合夥的重要關鍵，而影響協力能力與執行的因素更是重中之重，包括了專業的、組織的，以及個別的資源，其經由傳統上統治、管理及監督公共服務的過程組合而成；而非營利組織由於較具人性化，服務的輸送較親切而具彈性、可變通，可修正政府行政的官僚化[6]。因此本文可以了解到公私合夥是一個新興的政府為較有效率達成政策目的而產生的方式，因其可以增進跨域活動、專業交流、擴大視野，而後有助於提升組織績效，是一種創造雙贏的互補關係，這方面外包是無法相提並論的。

（三）優點

公私合夥的優點為資源的分享與整合、強化民主決策與民間參與的效果、改善傳統公共行政的缺失及有效解決社會問題等，本文試著以列點方式來進一步說明並闡述：

1.資源的分享與整合

        能整合各方的技術、資金與經驗，形成一個協力組織或網絡，避免資源重複的浪費，同時能有效化解各方的衝突；即公、私部門彼此透過資源的整合與共同的投入，提高資源的使用效率，如遇到彼此間利益之衝突而無法推行工作，就透過合理的「衝突求解」而得以協力合作，達到雙贏之效果。

2.強化民主決策與民間參與的效果

        當私部門或民眾參與公共事務的經驗越豐富，除了能增加民間的滿足感外，亦可達到民主化的決策，使社會能更加和諧、自主且具創造力，此協力關係的建立可由關係、網絡或契約來達成；而協力關係的建立，可集結公、私部門的專才或技術而形成協力組織或網絡，不但可以整合社會資源，也達到民主化決策與民間參與的成果。

3.改善傳統公共行政的缺失

        過去傳統的公共行政有諸多的缺失，如過度膨脹的組織與繁瑣的行政作風，藉由公私部門協力關係之建立始能獲得些許改善，取而代之的是將私部門企業型的公共管理納入行政體系，使公部門更具行政效率、市場性與企業機制，進而能有效反映和解決民眾需求。

4.有效解決社會問題

        如降低市場失靈的發生之機率，透過公私部門合夥協力關係之運作，能將社會資源與國家資源予以重新配置或有效整合，以改善社會整體福利，並保障更多人的權益，而將市場失靈的可能性降到最低。在公私部門與民眾協力關係之建立下，私部門或民眾可將其需要反映給政府部門，提供政府明確的政策目標與方向，政府也可適時給予正確地回應[7]。

二、社會福利民營化

（一）定義

        「福利民營化」指的是縮減政府公共服務範圍與其資產所有權，並將這些原本由公部門負責的職能，轉由私部門或市場承擔的相關作為[8]，透過民營化分權下放、鼓勵並培植包含市場及民間在內的各種力量的方式，它被賦予能夠提高社會福利服務供給效率、減輕政府相關財政負擔的作用[9]。「民營化」所指稱為政府福利服務的契約委託，包括：個案委託、方案委託與機構委託（即「公設民營」），而「社會福利民營化」即政府為結合社會資源，委託民間共同推展社會福利服務之「公私協力」作法。是希望透過民營化的方式，提供社會弱勢族群有彈性、高效率、低成本及高品質之福利服務。

（二）社會福利民營化之原因

        若從經濟、社會與政治角度分析民營化的觀點與運作分析原因：

1. 經濟：

        民營化政策視市場為對峙政府缺乏效率與效能的主要機制，認為民營化的過程可以提昇效率化、競爭性、創新性和降低成本。

2. 社會學：

         民營化的主要目標不在效率的創造與突破，而在於透過政府的資源與權力下放，增強民間組織與社區的權能。

3. 政治：

        民營化政策實際上是為了解決政府財政、組織、職責過度負荷的問題[10]。

        台灣近二十年來社會福利民營化的趨勢日漸增加，政府將社會福利服務民營化，是希望透過民營化的方式，提供社會弱勢族群有彈性、高效率、低成本及高品質之福利服務。而一般對社會福利民營化持贊成態度者，多以經濟效益考量為出發點，認為民營化的過程可以提昇效率化、競爭性、創新性和降低成本[11]；除此之外，也需要搭配新的模式並結合在地組織與社會福利組織的能量，加上相關配套政策的執行。

        由於社會福利政策形成過程中，弱勢族群是極受關注的一群，對這群人而言，是由民間或政府執行社會福利 政策，並不是最重要的，關鍵在於有沒有單位承擔這些社會服務，並且將服務的本質和品質提升，為了使弱勢族群的權益能受到保障和滿足，政府和民間非營利組織往來時，應該回到平等的關係上，討論如何劃分權力和責任；並透過相互信任而擁有同一目標下，能將社會福利深入到台灣社會真正最需要幫助的弱勢族群[12]。

（三）問題

        在社會褔利民營化下的公私合夥關係固然能達成本文的目標，將社會福利更有效的送到弱勢族群的手中，但其中也產生了一些問題[13]：

1.公私部門目標的衝突

        相關文獻指出，公私協力常常被視為公共利益與私人盈利之間的對立。一些觀點認為，公共部門的長期政策目標與私人部門的短期盈利追求之間存在根本衝突。這種對立有時過於簡化了實際情況，忽略了公私協力中各方更為複雜的多重目標。

2.風險與責任分配的複雜性

        公私協力項目通常被認為需要強大的制度能力來確保成功。公共部門需要具備應對私人部門風險的能力，這包括政治決策的透明度、信任與市場成熟度等因素。公私協力模式的運行高度依賴政府的能力，尤其是在如何分配風險與責任方面[14]。

3.政策穩定性與吸引私人投資

    私人投資者通常尋求政策穩定性，因為穩定的政策能夠減少不確定性並提高投資的吸引力。然而，公私協力的政策不穩定可能導致投資者猶豫不前，尤其是在招標過程延誤或合同條款頻繁修改的情況下，這進一步削弱了公私協力項目的吸引力。

4. 機構能力不足

        在某些公私協力項目中，公共機構的能力不足可能導致合同履行困難。例如，在里斯本市領導的一個公私協力可負擔住房項目中，由於缺乏清晰的風險應對計畫，導致項目推遲，並在初期階段引發了公眾和私營部門的信任危機。

5. 評鑑可能淪為具文

        既要淘汰不適任的受託單位，讓業務順利交援，又要不能讓服務中斷損害房東利益，政府會怕直接批評業者帶來的影響，會使得沒有業者會想繼續承接委託，而在政府的服務供給本就不足的情況下，更無底氣去以評鑑結果去要求業者改善，而容易使評鑑淪為具文。

（四）相關文件所提之建議

1.改進評鑑與核銷制度

        吳秀照、高迪理、王篤強（2016）[15]提到社區照顧關懷據點的核銷制度，不應只是以公部門考核績效的角度考量，因為社區關懷照顧據點的實施效益，並非單純可從社區照顧關懷據點服務人數或是活動辦理次數等統計數據呈現，政府也應重視社區照顧關懷據點所帶來的社區凝聚、社區參與等無形社會資本的累積。故重視社區獨特性的具體作為可從改變評鑑稽核制度開始做起，重新檢視其制度設計是否能達到實際協助社區發展，進而減少社區關懷據點施行時的阻礙，促使社區福利服務得到最大功效。

2.建立真正平等夥伴關係

        若期望能在社會福利民營化中建立理想的公私合夥關係，便要釐清福利部門之間的責任分工，從公私合夥中建立政府部門與民間部門間對等的夥伴關係，已是實務上之重要趨勢[16]。

3.加強政策穩定性   

         需要建立更具預測性和穩定的法律框架，以吸引更多廠商參與公私合夥項目，避免政府在服務供給不足的情況下委託私人機構時，私人機構因為擔憂政策與法規制定不完善，進而降低加入意願。

4.提高政府管理能力

        透過提升公共部門的管理技能來優化公私協力項目的執行，雖然公私合夥本就有政府將風險轉移至私人機構之可能性，但政府也可以透過許多方式使得轉移至廠商之風險為最低，確保風險分配合理[17]。

三、委託代理理論之討論

（一）定義

        委託代理理論主要探討「雇主、代理人及契約之間關係的理論」[18]，並主要處理「分工的利益與利益衝突」、「逆向選擇與道德危機」及「代理人成本與契約設計」等問題[19]。理論的所涵蓋的對象可分為：委託人與代理人存在的委託代理關係、雙方所簽定的委託代理契約，其中Jensen與Meckling將代理關係定義為：「代理關係是指一個或一個以上的委託人，雇用並授權給另一個或一個以上之代理人，代其行使某些特定的行為，彼此間所存在的契約關係」[20]，而對於雙方所簽訂的委託代理契約，Baron and Besanko研究代理問題時，認為最理想的契約主要由四個因素組成：(1)減輕受託人的風險、(2)受託人需承擔行為後果之代價以減緩道德風險問題、(3)利用自我選擇機制來減少資訊之經濟租、(4)利用監督來改善風險分擔及減少資訊之經濟租，並誘發更多的努力[21]，同時，代理可分為「一對一」、「一對多」、「多對多」等多種模式，根據不同代理模式會有不同的問題，導致代理間的協作和溝通變得更加複雜[22]。

        由於社會服務委外後，監督變得更加重要且困難，因為有效監督需要投入大量人力與資源，會增加政府的交易成本，可能會削弱民營化所帶來的經濟效益，而政府往往因為監督成本高而默認代理人的不當行為，使得契約管理與公共責任的實踐受到挑戰[23]。

（二）問題

        劉淑瓊[24]指出，委託代理理論的問題可分為三個方向，分別是雙方目標不同，受託者的規避行為，難以對受託者要求責信行為，監督需投入成本。

1.雙方目標不同：

        委託方希望以最低的成本對指定的對象提供高品質的服務，受託方卻希望以最小的投入，獲得最多的回報，形成所謂的機會主義[25]。

2.受託者的規避行為且難以對受託者要求責信行為：

        責信係指個人或組織對外部作為負起責任，內部責任則是持續修正並追求組織的使命、目標及績效[26]。在委託契約，委託與受託雙方處於資訊不對稱狀態，委託方經常陷於缺乏與成本和績效相關的實質資訊的窘境，極容易誘發受託者的道德危機[27]，而政府本身缺乏策略規劃與檢視責信之必要資訊的獨立可靠來源，在訂定委託價格、進行監測與評鑑時，尚須仰賴受託者蒐集、提供相關資訊，既無法有效能地管理契約，也無立場、基礎去向受託者要求責信。

3.監督需投入成本：

         在整個契約存續的過程中，委託者經常要面對監督與否的兩難，有鑑於政府基於對人民的民主責任與對案主的法律責任[28]，實不宜等到契約執行期滿後再去檢視受託者績效，或以續約評鑑績效不佳為由不予續約，因此在契約關係存在期間的定期與持續監督有其必要性，但另一方面，監督耗用人力及其他成本，若真的落實去做，契約監督將實質地提高政府的支出，也就是增加交易成本，從而壓縮了民營化本可以節省的經費。此外，當政府確保品質與責信的投資明顯不足、管理與責信機制設計不佳、承辦人質量兩缺的窘態下，有意義的監督，乃至於有效能的契約管理都受到相當的限制，委託人不可避免地將承擔被欺騙、浪費與傷害案主等風險，或被機會主義者所蒙蔽，影響服務輸送的品質等，也造成服務接受者對政府的不信任。而也有學者指出作為委託方的政府鮮少意識到自身的制度設計與行政作為，也可能會對受託單位的履約能力造成干擾[29]。

（三）社會住宅包租代管

        社會住宅包租代管中委託關係是存在於地方政府與民間業者。而地方政府與民間業者間不僅存在著因為資訊不平等而造成的道德危機，地方政府與私部門的民間業者合作時，因為地方政府並無直接向租屋者確認實際情況的能力，因此地方政府對具體情況的掌握實際上仰賴著民間業者的回報，許多學者都指出，這種情況下，公部門很難要求民間業者為責信行為。同時因為雙方對於目標的不同，民間業者間容易出現機會主義者，造成民間服務接受者對於政府的不信任。對於地方政府與民間業者間因委託而造成的問題，劉淑瓊[30]針對不同部門提出不同的建議，對地方政府：應確保服務使用者的權益並利用多元的責信方式來維持服務品質。對民間業者:應該要更加強調自身的自律以及專業性，一方面從業者間脫穎而出，另一方面也能更多的保障服務使用者的權益。

參、現行社會住宅包租代管評鑑制度

一、社會住宅包租代管制度源起

        臺灣過去的住宅政策多以自有住宅市場為重心，導致租賃住宅市場的弱化，且租賃住宅之未能發展，使全民缺少居住消費選擇[31]。隨著房價高漲造成都會區民眾無力購屋，政府開始重視租屋政策，首先於2011年立法通過《住宅法》明定承租住宅租金補貼之以及興辦只租不售之社會住宅。2016年政府提出「八年內提供二十萬戶社會住宅」政策目標。然而，由於社會住宅的興建速度難以應對需求，政府決定採取「包租代管」的階段性解決方案，目標是透過此方式完成其中的八萬戶。再於2017年底立法通過《租賃住宅市場發展及管理條例》，建立了租賃契約全面加強規範雙方權利義務、包租代管專業服務制度、房東將房屋交由專業經營可享租稅優惠，把市場中包租代管活動正式納管，並期望租賃住宅服務業能帶領市場朝向專業化制度化的方向前進。2017年，社會住宅推動聯盟等民間團體發起《住宅法》修法倡議，建議將「承租民間住宅並轉租及代為管理」納入社會住宅政策。為此，政府推出了「106年度社會住宅包租代管試辦計畫」，旨在協助弱勢民眾找到合適的租屋，促進租賃服務業發展，鼓勵房東釋出閒置房屋，並減輕地方政府在社會住宅興建數量、時程及財政上的壓力。計畫目標是在八年內，逐步達成包租代管八萬戶的目標。內政部自2017年至2023年，已陸續推出四期社會住宅包租代管計畫，其內容除前述媒合、包租或代管外，還包括通報社政單位進行居住關懷訪視等服務，協助租賃雙方，以提升空屋釋出為社會住宅使用的可能性，並引導租屋市場邁向專業經營[32]。 

        2018年11月，《租賃住宅市場發展及管理條例》三讀通過。該條例的第一條明確指出：「為維護人民居住權，健全租賃市場，保障租賃當事人權益，發展租賃住宅服務業，特制定本條例。」此立法宗旨體現了保障弱勢群體居住權益及實現居住正義的精神。條例通過後，租賃住宅服務產業正式納入管理，並結合社會住宅包租代管計畫，透過地方政府招標及遴選專業租賃住宅服務業者，以「包租包管」或「代租代管」兩種模式進行運營，並提供政策補貼以鼓勵房東與房客參與。

         在包租代管計畫中，參與的房屋必須為合法建物。房東依據自身意願及業者評估，可選擇「包租包管」或「代租代管」的管理模式。若採「包租包管」，業者作為二房東，每月支付房東約定租金，並承擔欠租、空置期及管理成本等風險；若選擇「代租代管」，則由業者協助房東處理出租和管理事務，風險由房東自行承擔。無論採取何種模式，參與計畫的房東皆可享有住宅修繕費、公證費補助，並可獲得所得稅、房屋稅及地價稅的減免優惠。 

二、社會住宅包租代管制度相關法令

        民國106年1月11日，政府正式公布施行《住宅法》，其中第十九條第六款明訂社會住宅的興辦方式之一為：「獎勵、輔導或補助第五十二條第二項租屋服務事業承租民間住宅並轉租及代為管理，或媒合承、出租雙方及代為管理。」而《住宅法》第五十二條進一步規定：「主管機關為提升租屋市場健全發展，應研擬住宅租賃發展政策，針對租賃相關制度、專業服務及第四條經濟或社會弱勢租賃協助，研擬短、中長期計畫。並就租屋市場資訊、媒合服務、專業管理協助及糾紛諮詢等提供相關服務。前項服務得由租屋服務事業辦理，其認定及獎勵辦法，由中央主管機關定之。」這意味著租屋服務事業可提供市場資訊、媒合服務、專業管理協助及糾紛諮詢，並由中央主管機關設立認定與獎勵機制，以推動租屋市場的健全發展。為此，政府依據《住宅法》第五十二條於民國106年6月22日發布了《租屋服務事業認定及獎勵辦法》，明確規範租屋服務業的資格要求、服務範疇、政府補助金額以及評鑑項目和獎勵措施。

        隨後，民國107年6月27日施行的《租賃住宅市場發展及管理條例》，進一步將租賃住宅服務業正式納入監管，並對租屋服務事業的設立及營運制定了具體規範。該條例第十九條規定，租屋服務業者需向直轄市或縣（市）主管機關申請許可，並於許可後三個月內辦妥公司登記。公司登記完成後，業者需在六個月內繳存營業保證金、聘用租賃住宅管理人員，並加入登記所在地的同業公會。完成上述程序後，業者需向主管機關申請租賃住宅服務業登記，並在取得登記證後方可正式營業。

        民國110年2月2日《租屋服務事業認定及獎勵辦法》修正發布，修正重點包括下列幾點。首先，重新界定租屋服務事業的定義並簡化認定程序；其次，擴大社會住宅包租代管計畫的服務對象，以提升服務能力；第三，修訂服務費用的計算方式，改為依附表分級定額補助，取代過去依簽約租金按比例核算的方式；第四，評鑑對象僅限於主管機關委任者，並增加對其委任事務執行情形的評鑑項目，評鑑結果將呈報中央主管機關備查，同時保留主管機關公布評鑑結果的彈性；第五，自修正施行後，原租屋服務事業認定函將失去效力。《租賃住宅市場發展及管理條例》第四十條第一項規定：本條例施行前已經營代管業務或包租業務者，自施行之日起，得繼續營業二年；二年屆滿後未依第十九條規定領有租賃住宅服務業登記證者，不得繼續營業。 」[33]這代表在民國109年6月26日前未取得租賃住宅服務業登記證的業者，若經營項目包括租賃住宅包租業、租賃住宅代管業或不動產仲介業且已設立備查文件者，其原認定函將失效。

總結來看，政府為促進社會住宅包租代管政策的發展，逐步推行多項法規與辦法，包括《住宅法》、《租賃住宅市場發展及管理條例》及《租屋服務事業認定及獎勵辦法》等，致力於健全租賃市場、保障租賃雙方權益義務關係並推動專業服務制度化。另外辦法的修訂也顯示出政府對包租代管政策的重視，並隨時因應市場需求變化而進行調整，以提升社會住宅的可及性與運作效能。

三、社會住宅包租代管制度執行成效

        為紓解租屋壓力，政府計劃透過興建社會住宅以穩定租賃市場。楊福金（2024）[34]指出，政府針對租屋服務業者提供免徵營業稅、媒合服務費、包租代管費及公證費等租稅優惠與費用補助措施；對房東則除營業稅減免外，亦提供修繕補助、居家安全險等費用補助，藉此提高房東參與社會住宅計畫的意願。對業者而言，參與包租代管計畫還能提升公司知名度，並藉由補助引更多業者投入社會住宅包租代管計畫。業者普遍認為，未來租屋市場將更透明、正規化，隨著補助及其他獎勵措施，租賃產業的發展前景將更加廣闊。以政府的角度而言，希望藉由持續的補助使社會住宅包租代管繼續發展，減少個體出租轉為包租代管業者整合出租，保障交易安全、降低交易成本及健全租賃市場。 

        社會福利措施是吸引業者參與社會住宅包租代管計畫的重要誘因之一。這些措施包括由業者為房客提供定期訪視、資源轉介服務，以及在房客遇到緊急危難時，業者可協助通報地方社政單位，視情況提供相關協助[35]。然而，張淯婷（2019）[36]指出，由於人力資源不足，業者往往難以全面掌握房客的實際需求與狀況，最終可能導致房客在發生危難時無法及時獲得協助。此外，租賃市場的供不應求也加劇了租屋歧視的現象。多數房源由房東透過業者自行開發，房客則需主動洽詢租屋資訊，進一步加劇房源緊張。在此情況下，房東篩選租客的行為普遍存在，尤以精神障礙者與獨居老人面臨較高的媒合困難。目前，若房客曾接受社工服務，一旦進入包租代管計畫，原服務單位可能因結案導致包租代管業者的社工無法掌握其過往服務記錄，加大管理難度。同時，政府因人力短缺或程序繁瑣等因素，對業者的撥款效率較低，可能導致業者在資金周轉上面臨挑戰。 

        截至113年6月底，社會住宅包租代管計畫已累計媒合11萬5，191戶，中央媒合7萬916戶，地方政府媒合4萬4275戶，其中有效租約數達7萬9677戶。有效租約數係指租賃契約仍有效之戶數。其變動因素包含房東收回或房客之不可抗因素而退出計畫。而有效租約數預計在113年底達成8萬戶。綜上所述，包租代管計畫在緩解租屋壓力和推動社會福利方面展現出顯著潛力。然而，計畫在實踐過程中仍面臨政策持續性不足、人力資源不足等挑戰。未來，政府與業者若能進一步提升租賃資訊的透明度，並加強與社會福利體系的連結，將能夠更有效地提供一個安全、穩定的租賃環境，從而為弱勢群體打造一個健全的租賃市場。 

（一）法令依據

        依據住宅法第五十二條第一項：「主管機關為提升租屋市場健全發展，應研擬住宅租賃發展政策，針對租賃相關制度、專業服務及第四條經濟或社會弱勢租賃協助，研擬短、中長期計畫。並就租屋市場資訊、媒合服務、專業管理協助及糾紛諮詢等提供相關服務。」後段條文指出主管機關（內政部或直轄市、縣（市）政府）有提供租屋市場資訊、媒合服務、專業管理協助及糾紛諮詢等提供相關服務的責任，又同條第2項載明「前項服務得由租屋服務事業辦理，其認定及獎勵辦法，由中央主管機關定之」說明前項所列租屋服務得由租屋服務事業辦理。這種公私合夥的服務輸送模式，能為服務供給帶來多元性，讓使用者能有更多樣化的選擇，並透過競爭來淘汰品質不良的服務供給者，這樣的風潮與服務的效益也帶有不少管理主義或福利混合經濟(mixed economy of welfare)的色彩，讓服務的供給者跳脫政府，加重了市場、社區、非營利組織服務供給的角色與空間。而主管機關則是有確保服務品質及負監督管理之責任，因此訂立「租屋服務事業認定及獎勵辦法」。

        該辦法中第六到八條即社會住宅包租代管評鑑制度之建立、執行依據，其中第六條第一項明定主管機關(內政部或直轄市、縣（市）政府)應於委任(租屋服務事業)期間至少辦理一次評鑑，以及評鑑制度應包含的五大評鑑項目：行政組織及管理經營、居住協助及專業服務、委任事務執行情形、改進創新作為及其他經主管機關指定應評鑑項目，第七條則是規範了評鑑結果的等級及分數，第八條明定評鑑結果優良的廠商應予頒獎肯定。

          評鑑委員的選任則是依據住宅法第六條「主管機關為諮詢、審議住宅計畫、評估提供經濟或社會弱勢者入住比率及區位分布、評鑑社會住宅事務等，應邀集相關機關、民間相關團體及專家學者成立住宅審議會；其中民間相關團體及專家學者之比率，不得少於二分之一。」另同條第二項授權各級主管機關訂定「住宅審議會設置辦法」如新北市住宅諮詢審議委員會設置要點。

（二）執行流程

        新北市政府城鄉發展局為全國第一個辦理社會住宅評鑑制度的主管機關，以下以其辦理經驗為例，說明評鑑制度於實務操作上的辦理流程。

        依住宅法第五十二條，條文規定新北市政府具有提供租屋服務之責任，並可委託租屋服務事業辦理，為遴選優良廠商來辦理，首先要進行招標選任，屬採購法第二十二條第一項第九款所述行為，因此依採購評選委員會組織準則第二條第一款規定，應成立評選委員會，以新北市社會住宅包租代管第四期計畫委託專業服務案為例，邀集了法律、勞工、住宅相關學者以及城鄉發展局的長官組成了社會住宅包租代管第四期計畫的採購評選委員會，最後由11家投標廠商中選出了5家得標廠商。招標選任完畢之後則是要履約，依社會住宅包租代管第四期計畫核定本說明，履約期間五年，又可分為2年媒合期以及3年管理服務期，服務項目如下表所示 :

服務項目			辦理方式
			包租	代租
媒合前服務		一、包租包管/代租代管之推廣招募	○	○
		二、屋況確認	○	○
		三、協助政府、房客帶看屋作業	○	○
		四、簽訂租約(含協助政府與房東、客雙方 簽約,或協助房東、客雙方簽約)	○	○
		五、契約公證	○	○
媒合後服務	管理服務	六、房東、客雙方租金代收代付(僅縣市版)	○	○
		七、定期關懷訪視、急難通報	○	○
		八、租約糾紛、爭議協助處理	○	○
		九、協助欠租催繳、到期不搬遷處理	○	○
		十、辦理房屋簡易修繕/協助房東辦理房屋 修繕獎勵	○	○
	其他服務	十一、代墊租金諮詢	x	○
		十二、修繕及搬遷諮詢	○	○
		十三、相關稅賦減免諮詢	○	○
		十四、協助房東申請保險費補助	○	x
		十五、廠商協助辦理租賃住宅點退及結算 各項費用等事宜,至完成全部退租程序為止	○	○

表1包租代管服務項目表

資料來源:社會住宅包租代管第四期計畫核定本
履約完畢之後則要進行評鑑，然目前新北市政府城鄉局辦理評鑑依據的條文為「租屋服務事業認定及獎勵辦法」第六條，條文中未明訂詳細作業規定，因此在舉辦評鑑之前，主辦評鑑的單位新北市政府城鄉發展局住宅發展科，尚須和內部的主管機關討論評鑑的執行方式，包含評鑑委員的選任以及評鑑細項和評鑑項目的配分，參考從前辦理採購案有一個後續擴充要做的廠商履約績效評鑑，新北市的作法是將「租屋服務事業認定及獎勵辦法」中規定的5大評鑑指標，具體呈現在三大評分項目當中，並再細分成13個子項目，如下表所示：

表2新北市社會住宅包租代管評鑑項目表

評鑑項目	評鑑子項
履約情形 （30%）	如期提交工作計畫書及業務宣導行銷計畫，並就內容向機關簡報，配合辦理簡報審查會議
	每月如期提交服務成果報告。 (錯誤率及補正完成日數)
	廠商提供之設備及人力需求，符合契約規定。
	駐府人員依契約規定執行職務。 (工作情形及資料正確性)
	配合機關參與及協助辦理相關會議或活動。 (參與次數)
履約品質 （30%）	書面成果(工作計畫書及業務宣導行銷計畫、每月服務成果報告)
	業務宣導成果(創意、流暢度、宣傳效果)
	專屬網頁成果(招租效果、內容正確性)
	廠商配合度與支援、應變能力及相關資源
	廠商累積計罰之點數及其他與履約標的品質相關之事項
	抽查結果(人力需求、案件書面審查及物件實地訪查等)
執行效益 （40%）	完成包租代管及代租代管之件數及情形
	其他租屋服務之件數(糾紛諮詢、關懷訪視、急難救助、修繕通報及溝通服務)

資料來源:新北市政府城鄉發展局住宅發展科

最後依據租屋事業認定及獎勵辦法第七條及第八條，依照得分評定等級，然後就優良廠商予以授獎，未及格的廠商則淘汰不予合作。

（三）未來發展趨勢

        在社會住宅包租代管第四期計畫發布核定之際，於113年10月，中央主管機關內政部國土署委託安磊諮詢顧問有限公司，辦理社會住宅包租代管租賃住宅服務業評鑑機制研究，該研究邀請北、中、南地區，協助辦理社會住宅包租代管計畫的租屋服務業者參與試評鑑，其目的在於藉由評鑑指標及評鑑機制的設計，協助業者能依評鑑指標要求的基準，建立公司內部系統性查核、檢討與不斷改善的品質管理的機制，不僅有助於社會住宅包租代管租賃住宅服務品質缺口縮小，更能讓業者提供的專業服務過程和結果，呈現一致性的品質。若是試評鑑成果可行，未來亦期待能夠推出具備詳細作業規範的評鑑流程，以及能夠完整闡述「租屋服務事業認定及獎勵辦法」第六條規範5大評鑑指標的評鑑項目。[37]下表為試評鑑中對於前述5項指標的說明以及評鑑子項說明表：

表3評鑑指標說明表

指標類別	說明	評鑑子項
行政組織及經營管理	公司的基本資料與運營情況，包括公司願景、在行業中的定位、組織架構(含包租、代管專案團隊的組成與運作)，以及公司員工在職培訓實施情況、設施設備和相關契約與檔案管理的方式	企業永續經營情形 人才投資情形 人才聘用/留用情形 管理執行業務所需設備
居住協助及專業服務	公司執行包租、代管服務時，提供予房東和房客有關專業予居住協助的作法、遭遇到的各種問題與解決方式，可包括：  (1)契約簽訂前至完成階段：如包租或代管的作業流程，以及對應流程的各項具體作法  (2)契約簽訂後階段：如顧客關懷方式或公司規定必要的作法、顧客滿意情形的檢討與改善等。	提供專業服務 提供顧客滿意度的作為 實施顧客(房東與房客)關懷 精進專業服務品質
委任事務執行情形	主要依公開採購案契約的要求，羅列每項工作的績效，如房源開發與媒合、租賃管理、客戶服務、行政事務等，並應提出資料管理與使用的方式。 ＊請盡量提供量化數據，展示公司執行政府委託案的績效。	執行委任事項 開發及媒合工作 管理工作 整體性服務工作 配合事項 確保個人資料安全
改進創新作為	在包租、代管租賃住宅領域的創新能力，可包括獨特的行銷策略（如胖卡宣傳車）、公司數位化轉型。可透過具體案例說明公司如何通過創新來提升服務品質或業務績效、提升企業形象。	精進委任事務之措施 改進創新作為
其他卓越表現	本項可由業者自行羅列表述。 可包含積極實踐環境保護、社會責任與公司治理（ESG）的作法，或具有超越同業的表現與營運管理方式等。	自行舉例說明

資料來源:社會住宅包租代管租賃住宅服務業評鑑機制研究

        上開評鑑指標說明表，就「租屋服務事業認定及獎勵辦法」第六條規範的5大評鑑指標，做了進一步的說明，使業者可以依循評鑑指標去做公司內部的檢核，於主管機關在進行社會住宅包租代管服務的評鑑時，也能更有依循原則。

四、 現況執行問題

（一）地方缺乏詳細作業規範，評鑑指標訂定不符合辦法意旨

        公私合夥關係中，為確保服務品質，委託辦理的主管機關負有監督管理之責，「租屋服務事業認定及獎勵辦法」第六條也明確規範主管機關應於委任期間至少辦理一次評鑑，並以書面通知受評鑑者。因此社會住宅包租代管地方主管機關，即新北市政府城鄉局依辦法要求，辦理全國第一次的社會住宅包租代管評鑑，然囿於缺乏詳細評鑑作業規範可循，因此新北市政府城鄉局，僅能參考具相似性質，從前辦理採購擴充案的經驗來辦理社會住宅包租代管評鑑，雖然評鑑指標有依循辦法規定之5大評鑑指標來設計，但由於作業流程及評分方式是參考採購辦法的做法，據此設計出的評鑑，其評鑑結果會無法有效契合5大指標規範的原意旨。

（二）缺乏配套輔導機制，無法有效引導廠商改善

        觀察新北市城鄉局辦理社會住宅包租代管評鑑之經驗，評鑑結果若獲得甲等或優等之廠商會予以公開頒獎表揚，丙等以下之廠商則會不再合作，但評鑑制度除挑選優良廠商以外，也具備輔導租屋服務事業改善的功能，尤其現況參與社會住宅包租代管計畫之租屋服務業者數量不多(參考表3-2-4：各直轄市參與1～4期社會住宅包租代管計畫業者數量統計表)，各直轄市參與計畫之業者到了第四期合計僅25家，平均各縣市的參與廠商數不到5家，點出了具備提供租賃住宅服務能力的廠商數量非常有限，因此如何透過評鑑加上輔導機制的方式幫助業者改善，在租賃服務業剛起步的現在更顯得尤其重要。

表4各直轄市參與1～4期社會住宅包租代管計畫業者數量統計表

	新北市	台北市	桃園市	台中市	台南市	高雄市	合計 (家)	平均 (家)
第一期	3	4	5	2	1	2	17	2.8
第二期	3	3	4	3	2	1	16	2.7
第三期	2	4	5	3	2	1	17	2.8
第四期	5	4	8	4	2	2	25	4.2
平均	3.3	3.8	5.5	3	1.8	1.5	18.8

資料來源:內政部不動產資訊平台

肆、社會住宅評鑑制度相關議題之探究

        本研究採用半結構式訪談法作為主要研究方法，透過有目的的談話引導，在訪談過程中靈活調整提問的順序與內容，營造自然且具互動性的訪談情境，進一步提升資料的豐富性與真實性。研究者根據訪談逐字稿進行詳細歸納與整理，並運用交叉分析方法，深入比較與綜合各受訪者的觀點與陳述，藉此發掘潛在的共通點與差異，為本研究提供全面且多元的訪談資料。本文共計深度訪談五位於社會住宅包租代管或評鑑制度及富專業之專家學者，

表5 深度訪談對象說明

項次	受訪者身份	受訪者背景	編碼
1	機關代表	住宅發展相關業務之承辦	Ａ受訪者
2	學者代表	社會住宅相關專業之大專院校教師	B受訪者
3	民團代表	推動社會住宅之民間團體	C受訪者
4	執行單位代表	包租代管業協助辦理社會住宅包租代管之單位代表	D受訪者
5	執行單位代表	包租代管業協助辦理社會住宅包租代管之單位代表	E受訪者

一、委託代理關係中存在的問題

（一）業者因相關規定而增加負擔

        Ａ受訪者有提到，站在政府的角度，法規規定就應該執行，但同時也表示現有的法規存在缺陷。業者都有提到規定對它們本身就是一種困擾。對此，兩位業者都有提到，許多相關規定往往都流於形式，像是D受訪者就指出，許多評鑑對受訪者來說都是種負擔，往往準備一堆資料，最後就拿到張獎狀，對受訪者的經營並沒有多大的幫助，有時甚至是種困擾；而E受訪者則指出類似的問題，他以政府要求的弱勢比例為例，政府要求一定比例的弱勢居住，但業者有時真的找不到那麼多的弱勢，同時，他也指出，公部門有時都抱持著多一事不如少一事的心態，往往使得他們會設立一些流程或門檻來使得自身不會犯錯，但同時也使得業者在業務上徒增更多心力。

        綜上，委託方與受託方都指出，現有制度對於業者在推動相關政策存在一定的障礙，繁瑣的規定與執行缺陷對業者形成阻力，應考慮業者實際運作環境。

（二）自我改善的誘因不足

        B受訪者提及，業者是利益導向的，政府如果想促使業者在弱勢案件的媒合，應該要透過獎勵的政策來促使，同時，受訪者也以國外的研究說明，政府可以透過保障租金的方式來促使更多房源投入市場中。

        C受訪者也認為應該以獎勵機制來促使業者，受訪者指出，政府應該讓包租案與代管案之間產生差別，增加包租案的補助，減少代管案的補助，並且透過這種調整，限制業者的同時也鼓勵業者朝向政策的目標。

        D受訪者認為當前政府對於補助的方式與方向，其實相當被動，透過在下一期計畫的調整來鼓勵業者，崔對此的成效存疑。同時，崔也認為當前的誘因並不夠高，像是許多評鑑後都會頒發獎狀，受訪者認為這樣的獎勵對業者而言明顯不足，且不僅僅是在獎勵上，受訪者指出有些業者在缺乏相關配套的情況下，一旦失敗，就換間公司名稱繼續營業，目前政府還沒有對類似行為有配套措施。

        倘若誘因不足將導致業者對政策推行的積極性不高，對此，政府應強化誘因設計，例如引入實質補助、提供市場保障，並通過配套措施避免業者過度消極或以形式流程應對。

二、現行評鑑制度的問題

（一）評鑑的項目及目標模糊不清

        訪談中D受訪者認為在目前評鑑項目中，評鑑目的是曖昧不清的，不論是針對業者的履約情形去做篩選，或是希望業者提升服務品質，抑或是選出一個模範生業者去鼓勵其他業者學習並成為優良業者，這些政府都沒有給出明確信息，導致業者和負責評分的委員都很混亂，業者不了解評委著重的重點為何，而每個評委著重的重點也截然不同。故政府首先應釐清自己評鑑的目的是什麼，再去訂立評鑑項目，以避免參與此計畫之受評業者與評鑑委員無所適從。

        若評鑑的目標模糊不清時也會影響到服務品質好壞的認定，像C受訪者認為服務品質的好壞難以界定，因為在業者服務好的情況下，不一定都會碰到好的房東或房客，介入房東及房客間處理問題時，雙方也不一定會接受業者的調解，進而可能產生另一種糾紛。因此在界定是否為好的服務品質上會參雜著許多因素，但若這些因素的起因不是在業者，卻將責任直接歸咎於他們時，未免過於偏頗也欠缺公平性考量。而顧家的陳總經理從自身的角度出發，認為好的服務品質應該是可以在房東和房客間溝通和協調、定期訪查或關心房客、遇到緊急危難時主動引入社工協助，或是主動幫助申請補貼以維護房客權益，以及一條龍的服務模式（找房東、帶看房、簽合約、管理都是同一人）以免發生問題出現推諉的情形，這些都是陳總經理認為好的服務品質應該具備的樣態。

        除此之外，評鑑的公開也是受訪者主要討論的點之一，D受訪者認為評鑑的公開與否是取決於評鑑的目的，受訪者認為評鑑若是為了要篩選適合進入社會住宅包租代管計畫的業者時，就不應該公開，因為此時的評鑑目的是為了篩選市場；相反地，當評鑑是為了選出模範業者時，就應該公開此評鑑，以作為其他業者學習模仿的對象，也讓消費者知道何謂「優良業者」真正的樣態。而B受訪者則站在房東的立場會認為關於篩選社會住宅包租代管計畫業者的評鑑應該要公開，有些房東會可能會質疑評鑑制度的運作，甚至認為是「黑箱」作業，從而希望評鑑內容能公開透明，讓房東相信社會住宅包租代管的政策評鑑具有一定的公正性及客觀性，有助於提高房東的信任度，使得更多房屋投入計畫。

        綜上，D受訪者點出了最核心的問題：評鑑目的的項目和目標模糊，會使得服務品質的好壞難以辨認，難以釐清責任歸屬；而E受訪者以公司自身作為標竿說明好的服務品質應該具備的條件，作為未來評鑑設計的參考依據。此外，對於評鑑是否公開，D受訪者以業者的角度來看認為不需要公開以篩選為目的的評鑑，然而以房東的角度思考的B受訪者則認為有公開的必要，受訪者認為公開透明的評鑑是取得房東信任的根本。關於評鑑內容是否公開的疑慮，政府首先應確定評鑑目的，考量現行政策的成效，重新審慎評估。

（二）評鑑可能流於形式

        E受訪者提到，政府太著重於弱勢租屋數據且認為數據代表一切，反而讓很多房東對社會住宅包租代管的刻板印象為租客都是弱勢，使得房東不敢加入此計畫，所以E受訪者認為應該是要讓有租屋需求的民眾都可以租到房子比較重要，才是社會住宅包租代管的政策目的；B受訪者則認為目前的評鑑較偏向成果展現以及形式上的履約結果，也並沒有展現政府實質監督的效果，也認為在評鑑制度中不及格就不續約是一個消極的懲罰方法。若業者違約，政府要如何管控並給予懲罰或是對於房屋空置期的處理辦法，這些都不是形式上的評鑑制度可以控制和管理，以至於讓評鑑更傾向於「走過場」的概念了。建議在履約品質當中增加滿意度調查的部分，讓房東和房客參與填寫而後政府自行抽查的方式，可以使政府在民眾的反應下更了解業者辦理此業務的態度，是一個很好的檢視業者的方式。

        而C受訪者針對此提出了建議，受訪者提到政府其實有發現業者並不太關注品質這件事，也因此目前也在規劃到底該如何制訂評鑑的機制，因為其標準、條件複雜繁多，需要考慮多方的因素。而C受訪者提出了可以將公司內部人員的培訓、管理，或是否有參與政府所辦之增加實務經驗的研習課程當作加分項的建議，如此一來，業者也會更願意增加在包租代管業的專業度，促進整個市場的競爭力。

        綜上，E受訪者認為一昧的要求弱勢數據的展現是非常表面的一件事，因為弱勢族群的定義變廣了，那反而達到弱勢租屋的標準也更容易了，那何不把有租屋需求的民眾都可以租到房子當作目標前進呢。而葉教授則認為政府需要有實質監督以及懲罰的手段，但這並不是目前較流於形式的評鑑可以去解決的，也認為讓房東房客填寫滿意度調查是可以有效督促業者的一項措施，C受訪者也提到可以在評鑑中增加內部人員的培訓管理為加分項，這兩者都是希望業者能夠增加自身乃至於整個嚕吝服務業的競爭力。

（三）評鑑並無考量到業者本身的差異性

        B受訪者表示在評鑑制度質與量的比重中，可以藉由調整比重的方式，讓小公司和大公司在數量上沒辦法獲勝的情形下以量取勝，使得小公司也有足夠競爭力，也藉由調整比重的方式告訴業者已經開始注重質的訊息；Ａ受訪者在訪談中有提及，業者會反映為甚麼我的品質做這麼好分數卻沒有很高，有些業者會選擇以量壓過質做不好所缺失的分數，這是一個在沒有考量業者差異性所產生評鑑的弊端，所以D受訪者就舉了他們公司和令一家公司的例子，這兩家公司都是在評鑑中獲得優良業者的獎項，但他們是兩個不同型態的經營模式，若沒考量到他們的差異性而將他們同時放在優良廠商裡，會使其他廠商產生混亂，到底應該如何學習？向誰學習？ 這些都是需要深入討論的重點。

        因此，在租屋服務行業中辦理評鑑，勢必要針對業者的不同型態加以分類，不能用同一把尺去衡量不同的業者，不然久而久之業者也會產生怨言和混亂，那不如就在不同型態的業者中各選出一位模範生，讓每個業者能夠依著政府選出的代表努力精進自身，朝著自己的目標前進。

（四）質與量的失衡

        C受訪者認為量的追求亦是政策目標之一，雖然業者有了量就可以領取補助，但在此情況下業者並不會完全不顧及到品質，因為在不顧及品質時，業者會需要花更多的時間和行政成本去處理這件事，而民眾也會將負面評價反映給政府，也會影響業者再次承接社會住宅包租代管計畫的資格，所以業者也會警惕品質的管控；而另一方面，政府也知道不能讓業者去太輕鬆地拿到補助費用，所以對於怎麼約束業者在質與量上去取得平衡，是政府需要加以著墨的地方。D受訪者則表示，在政策的初期，社會住宅包租代管計畫因為需要大量的供給，所以政府對業者沒有過多的篩選或要求。而到現在，量確實在穩定的上漲了，因此政府為了品質要回頭去篩選或要求當初為了衝案件數量而放進來的業者，已經沒有籌碼了，因為業者已經在中間承攬了這麼多案件，政府某種程度上已經非常仰賴業者去執行這個政策，也因此政府是否真的能透過評鑑去督促業者達成服務品質仍有疑慮存在。

        而E受訪者認為在競爭激烈的市場中，能夠脫穎而出的關鍵是自身的服務品質與專業度，因此自身在數量與品質間都有兼顧的情況下獲選優良廠商。

        綜上，雖然C受訪者表示業者不會完全不顧及服務品質，但相信仍與政府所欲達成的服務品質有所差距，所以政府要如何要求業者所達到理想的服務品質仍是一大挑戰，既要能讓業者願意承接社會住宅包租代管的計畫下，如顧家一般能夠達到政府的期待。

三、社會住宅包租代管政策目標如何有效實現

        2017年，政府制定《租賃住宅市場發展及管理條例》（以下簡稱住宅租賃專法），正式將包租代管活動納入管理，並對房東與房客之間的法律關係進行明確規範。這類似於1999年施行的《不動產經紀業管理條例》，透過保障消費者交易安全，使消費者能安心委託房屋仲介出售房屋，或透過仲介尋找合適的房屋。而住宅租賃專法的推出，旨在促進租賃住宅服務業的制度化與專業化，進一步健全租賃市場。

        其中，政府扶植租賃住宅服務業的一項重要目標是有效活化空屋。許多房東因年齡較高或身處外地，無法妥善管理房屋，因此選擇不出租。而租賃住宅服務業可透過提供包租代管服務，協助房東解決管理問題，並建立信任關係，進而吸引房東將空屋交由業者管理，促進房屋有效利用。此外，社會住宅包租代管透過租金補貼為弱勢群體減輕其經濟壓力，使其於租賃市場中更有保障。[38]

        綜上，社會住宅包租代管政策的實施，目標涵蓋多個層面：一方面扶植租賃住宅服務業的發展，提升市場專業化水平；同時，也通過對弱勢群體的補貼與支持，強化居住權益保障。

（一）發展租賃服務業

        關於如何藉由完善評鑑制度設計或其他相關部分，達成社會住宅包租代管計畫的政策目標之一「發展租屋服務行業」，受訪者分別以自身的觀點提出看法。

1.評鑑制度尚須完善

       (1)針對評鑑應先分類業者型態再訂定具體指標

        崔媽媽蝸牛租屋的D受訪者於訪談中舉例說明，如台北市地政局作為包租代管主管機關辦理評鑑，評出兩家優良業者：兆基、崔媽媽，然而這兩家的經營模式、背景、規模都大不相同，究竟兩家業者到底好在哪裡？為何雙雙被評為優良？其他業者能夠如何效法學習？難以從評鑑結果得到答案。另外新北市城鄉發展局住宅發展科的Ａ受訪者，就目前社會住宅包租代管計畫履約完畢辦理的評鑑給出了難以兼顧質與量的評價，原因如D受訪者前述無區分業者經營模式、背景、規模就將所有的業者擺在一起評鑑所造成的結果。據此，許承辦於訪談中給出的建議為可以增設多元獎項，鼓勵業者有多元型態的發展模式，無論是追求開發、媒合數量，或是專心將服務品質給做好的業者，都予以肯定，此觀點與D受訪者先分類業者型態在訂定具體指標的想法不謀而合，旨在鼓勵業者多元發展。

        (2)評鑑項目應增加更多細節，貼合實務情形

        同樣來自D受訪者於訪談中提到的，受訪者觀察到目前的評鑑僅是針對業者的履約情形，而評鑑成果是用於排除能力差的業者參加下一期計畫，但如此可以約束服務品質嗎？何謂好的服務品質及業者應具備什麼樣的專業能力？政府目前仍未設立一個清楚的標準，使得業者在執行業務上難以遵循。社會住宅推動聯盟的C受訪者針對這部分進一步提出了受訪者的擔憂，受訪者認為社會住宅包租代管業者的服務品質與狀況難以界定，因為在實務上可能會遇上「壞房東、壞房客」，如此在糾紛責任界定上，難以將所有的責任都歸於業者承擔，因此在評鑑的標準與條件的設計上，可能就需要花費比較多的心力，與業者一同努力去設計出來。以目前正參與社會住宅包租代管計畫的顧家管理顧問股份有限公司的陳偉卿總經理於訪談中提到的實務經驗為例，他們公司內部對於服務品質的自我要求，如：定期訪查弱勢租戶提供幫助、提供房客緊急危難的協助，以及一條龍的服務模式將低責任推卸風險。另外提升業務專業能力的部分，他們認為好的業務應熟悉社會住宅包租代管制度、有好的居間協調能力以及能說服房東參與計畫的溝通能力，因此會不定期舉辦教育訓練來強化員工的專業能力。上述這些業者自我要求的規範，是否與政府想像中好的業者應具備的條件相符，如果是的話，應可參考列為評鑑項目之一，使後繼加入的業者有一個可以效法的標準。

        (3)評鑑的效果應具備約束力

        社會住宅推動聯盟的C受訪者提到，社會住宅包租代管計畫之下加入計畫的房屋數量是業者以及政府會共同追求的目標，衝高數量業者能得到較高的服務費及管理費，而政府則是有政績壓力，但同時政府也會期待業者應做到兼顧服務品質，以避免收到民眾的投訴與陳情，如何才能兼顧服務品質？C受訪者表示需要有更明確的約束工具，而評鑑的約束力就是其中一種，使政府可以透過評鑑要求業者做到合乎標準的服務品質。

2.其他需完善的部分

        (1)設立專責的糾紛處理單位

        B受訪者就目前租屋服務市場的觀察發現，當屋主與房客發生糾紛時，並沒有一個機關或對口可以了結糾紛，而當租屋服務業加入後，無論承租方或是出租方，當他們與業者產生糾紛時也沒有一個專責的糾紛處理單位，因此受訪者認為政府不只需要建立一個具有明確標準的評鑑，在辦理完評鑑之後，政府也需要承擔起後續的管理責任，雖然市場有如消費者保護基金會這類處理糾紛的組織存在，但葉教授強調民間機構並沒有實質的管理權，將無法有效處理糾紛。而房屋租賃市場中專責的糾紛處理單位，可以參考現行房屋買賣市場中仲介業是如何進行糾紛處裡的，作為參考依據。

        (2)讓民眾理解社會住宅和社會住宅包租代管的差別

        由於興辦社會住宅的辦理期程較長，為了補足社會住宅的提供，因此推出了包租代管的方式來提供社會住宅，社會住宅推動聯盟的C受訪者表示，以包租代管方　式提供的社會住宅也是一個很重要的管道，能夠滿足無論是一般人或是弱勢者的居住需求，相較一般租屋市場，社會住宅包租代管的條件其實是很好的，政策具備一定的成效，所以可以透過幫助租屋族理解興辦社會住宅與社會住宅包租代管的差異，來認識包租代管行業。

（二）弱勢保障

        為達成社會住宅包租代管「保障弱勢居住權」之政策目標，以下為各受訪者提出的觀點及建議：

        1. 租屋歧視

        (1) 租屋歧視問題

        儘管法規規定弱勢保障名額比例至少要達到50%，社會住宅包租代管在實務上仍存在「租屋歧視」。B受訪者認為應提高政策獎勵，鼓勵業者積極為弱勢群體媒合租屋；住盟C受訪者卻認為，目前住宅法規範之13類弱勢群體範圍很廣泛，弱勢群體中存在絕對弱勢者，絕對弱勢者例如高齡長者、身心障礙者，會在弱勢群體租屋競爭中先被篩選掉，其中以高齡長者最難獲得承租機會。弱勢保障名額比例目前為50%，縱使把比例提高，只要租屋市場「供不應求」、弱勢定義範圍寬鬆，仍會有篩選及歧視的產生。 受訪者進一步提到，「篩選」是源自於房東，縱使是業者有決定權的「包租」方案，如果不顧房東意願出租，業者須承擔風險並為此負責。為避免糾紛、降低風險，業者都會告知房東出租的對象，並詢問房東的意見；崔媽媽蝸牛租屋有限公司D受訪者提到，崔媽媽蝸牛租屋有限公司雖致力於幫助需要租屋的人，但作為租屋服務業者亦須向房東負責。有些弱勢不適合進入租屋市場，應入院治療或予以特殊照顧；而「有意願有需求、最弱勢」不代表「最適合」房型、社區、周遭環境，業者無法承擔風險便不能承接；顧家管理股份有限公司E受訪者有相同的觀點，受訪者指出台灣大多數的房東不願出租給高齡長者，針對絕對弱勢者的租屋歧視是普遍性現象。而社會住宅包租代管計畫中「包租」案件比例極低的問題一直為人詬病，E受訪者指出，除房東認為選擇「包租」方案風險較大外，社會住宅轉租之租金是不能賺取差額的，還需承擔空窗期風險，雖然有政府支付之「包租費用」，卻遠不及業者應承擔之成本。對於業者而言，只要是承接「包租」案件必然會虧損，這也是為什麼社會住宅包租代管計畫中高比例為「代管」案件。

        此外，關於弱勢群體定義廣泛的問題，D受訪者說明到，弱勢定義寬鬆、政策採一般戶與弱勢戶混居方式，都是為了避免社會住宅「污名化」、影響社會觀感，讓民間房東了解社會住宅包租代管並不是一定租給弱勢，以此鼓勵民間房東加入計畫。C受訪者也提及，在社會住宅包租代管計畫中，政府處於比較被動的一方，透過設立優惠及補助吸引民間房東加入計畫，但由於房東私有財產的權利，他們可以隨時選擇退出計畫。這樣一來，如果政府強制房東必須出租給弱勢群體，可能會讓部分房東決定退出計畫，影響政策的持續運作。

        (2) 建議

        針對租屋歧視問題，C受訪者提出兩點建議：一是減少代管的服務費，增加包租的服務費，並強制業者一定要租給絕對弱勢者；二是倘若房客是特殊身分的弱勢群體，則給予業者及房東更多資源。D受訪者及E受訪者也提到，業者作為中間人，應理解房東所擔心的問題，為他們排解擔憂，教育房東房客正確觀念，盡力說服房東租給弱勢群體。而業者的責任，應包括提供緊急危難協助、幫助社福資源轉介、引介社工幫助，定期查訪弱勢租客提供幫助，積極幫助弱勢申請租金補貼，維護房客權益等。

2. 社會福利機構的重要性

        B受訪者認為社會局或社福機構介入協助與業者合作，幫助弱勢者媒合租屋。C受訪者也提到業者與社福機構應協力合作，讓業者認識社福資源，並了解如何使用社福資源，例如：弱勢保障名額的租客是社福單位的服務對象，弱勢進入租屋市場後，原社福機構需持續提供協助。而D受訪者指出，弱勢群體進入租屋市場仍有就業問題、經濟問題、家庭問題、生活問題，這些問題並非單靠租屋服務業者的專業就能妥善處理，包租代管業者應與政府、其他各個單位協力合作，由社會局、社福機構提供持續性的日常生活幫助、其他專業協助，而政府希望業者提供什麼服務或協助給居住者，應具體明確地指引及要求，並且在政策上給予必要的補助或支持

伍、結論與建議

壹、結論

        社會住宅包租代管是一個社會福利民營化的公私合夥模式，旨在達成「空屋釋出」、「發展租屋服務業」及「弱勢居住權益之保障」的政策目標。

        在公私合夥關係中，政府與業者本身存在的目標不同，前者追求的是公共利益的最大化，而後者追求的是營利的最大化，在這種差異之下造成了許多實務上的問題。透過委託代理理論可以知道，評鑑在其中扮演關鍵的角色，協助委託人監督與管理受託人的行為，確保受託人提供的服務達到既定的標準，並維持一定的品質，從而達成政府對弱勢群體提供有效且符合需求的社會福利服務的目標。然而，透過實務觀察與文獻分析，發現目前的評鑑制度可能存在著許多問題。

        本文是以深度訪談法中的半結構式訪談，深入訪談並了解政府、業者、專家學者及社會團體等四方單位對於社會住宅包租代管計畫的觀點、探討如何達成政策目標以及評鑑在其中的重要性。

        透過整理相關的文獻以及和不同單位的訪談，本文發現，現有社會住宅包租代管計畫要達成目標仍存在許多問題待解決。

一、 社會住宅包租代管計畫評鑑相關問題：

(一) 社會住宅包租代管計畫數量與品質難以平衡

        在現在社會住宅包租代管計畫中，政策初期追求達到數量目標，現今開始要求業者提升服務品質，會使部分已進場的業者產生混亂或抗拒的心理，而部分不重視品質的業者已佔據一定市場佔有率，或已承接數量可觀的案件，導致政府對業者有所依賴，難以要求業者達到最初合約中並沒有提及的服務品質標準。

(二) 業者因評鑑制度而增加負擔

        透過委託代理理論可以發現，受託人需要在委託人規定的契約與程序中進行受託行為，而委託人要求的無實質意義的繁瑣程序，時常成為受託人在執行業務上的負擔。而透過訪談也能佐證這點，受訪業者們以相關實務上的經驗為例，說明當前評鑑制度的確存在這方面的問題。

(三)評鑑指標未考量業者之間的差異性

        制式化的評鑑標準，未考量各型態業者的規模、經營模式及背景等差異性及特殊性，無法公平彰顯業者的服務績效。例如大型業者與小型業者間，可能產生「大者優越」的評鑑結果。

(四)評鑑辦理缺乏詳細作業規範

        在和新北市的承辦訪談後，本文發現評鑑缺乏詳細作業規範可循，因此新北市政府城鄉局僅能參考具相似性質的採購案來辦理社會住宅包租代管評鑑，雖然評鑑指標有依循辦法規定之5大評鑑指標來設計，但由於作業流程及評分方式是參考採購辦法的做法，因此其評鑑結果會無法有效契合5大指標規範的原意旨。

(五)評鑑的項目和目標模糊不清

目前的評鑑制度因標準與目標模糊且偏向形式審查，難以突顯業者的專業能力。受訪者指出，評鑑過於強調數據呈現，忽略了對服務品質的實質考量，例如業者的專業知識、溝通協調能力以及內部培訓管理。此外，針對不同評鑑等第，缺乏明確的指引，導致業者無法了解改進方向，甚至可能受制於評鑑人員的主觀判斷。公開性問題也是一大爭議點，有些房東質疑評鑑制度為“黑箱作業”，認為公開透明的評鑑標準有助於建立信任並促進房屋釋出。

(六)評鑑委員之篩選及實務經驗及多元專業的缺乏

        本文透過訪談發現，當前評鑑委員的專業性與目標存在不清楚或是缺乏專業性的問題，例如：對於包租代管業者類型的不清楚、對於當前評鑑實務上所遇到的問題缺乏理解等。

(七)評鑑設計缺乏有效的誘因機制

        本文認為誘因設計在評鑑當中扮演舉足輕重的角色，透過有效的誘因設計能夠有效避免公私合夥中可能發生的問題，並激勵受託人在委託關係中表現得更好。同時透過訪談，本文也發現，當前社會住宅包租代管在誘因設計尚有缺失。

(八)缺乏配套輔導機制，無法有效引導廠商改善

        社會住宅包租代管評鑑制度的效果除選拔優良廠商外，對於在評鑑項目中不合格的廠商大多都直接淘汰，但社會住宅包租代管第四期計畫全國參與業者僅25家，平均每縣市不足5家，表示加入廠商的數量不足，應強化評鑑的輔導功能以取代淘汰機制。

二、 租屋歧視問題

        為保護在一般租屋市場競爭能力較弱的弱勢群體，社會住宅包租代管計畫被賦予「保障弱勢者居住權」此一重責大任，與「興建社會住宅政策」有共同的目標及願景，期望幫助更多有租屋需求的弱勢者。然而，本文經過深入訪談社會團體及社會住宅包租代管計畫業者，發現社會住宅包租代管計畫中仍存在嚴重的「租屋歧視」問題。「租屋歧視」是指即使在租屋需求者有能力支付租金，仍無法獲得看屋機會之情形。而社會住宅包租代管之「租屋歧視」主要原因有三個，分別是：弱勢群體認定寬鬆、社會住宅包租代管計畫轉租無差價、房東不願出租於弱勢者。

(一)弱勢群體認定寬鬆

        弱勢群體認定寬鬆實際上與房東普遍不願出租於弱勢者有極大的關聯，若強制社會住宅包租代管計畫必須出租於絕對弱勢者（如高齡長者及身心障礙者），恐會影響多數房東加入計畫的意願，最終導致計畫夭折，這也是計畫以一般戶及弱勢戶混居方式來推動的原因。從根本上而言，社會住宅包租代管計畫仰賴私有房屋的供給。當弱勢群體認定寬鬆，所謂的「弱勢群體」中就產生了「絕對弱勢者」，他們難以在弱勢群體租屋競爭中勝出，縱使將弱勢保障名額之比例提高，亦難以保障絕對弱勢者的居住權。

(二)業者承接包租案件成本過高

        目前社會住宅包租代管計畫中「包租」案件比例極低的原因在於，業者轉租房屋無法賺取租金差額，亦即業者支付於房東之租金與轉租收入租金相等。縱使政府支付「包租費用」，業者仍需承擔翻修成本以及空窗期無收入之風險，業者坦言「包租費用」遠不及承接該案件應負擔之成本。

(三)房東不願出租於絕對弱勢者

        雖然「包租」業者有選擇出租對象的決定權，然而若業者執意出租於房東不願出租的對象，業者需承擔日後產生租屋糾紛的風險。因此，社會住宅包租代管業者不僅負有出租於弱勢者的責任，亦須向民間房東負責，若其認為無法承擔出租於弱勢者的風險，則不會承接該弱勢。除此之外，房東不願出租於高齡長者及身心障礙者已是普遍性現象。崔媽媽基金會調查顯示，只有百分之九的房東願意出租於弱勢群體，其中高齡長者只佔百分之五，亦即願意租給高齡長者的房東僅有萬分之四十五。隨著台灣人口高齡化，無自有房屋的獨居高齡長者愈來愈多，若不擬定相關政策改善，高齡長者的居住問題只會愈加嚴重，而社會住宅供給不足且興建緩慢，政府能否改善社會住宅包租代管的租屋歧視問題顯得尤為重要

貳、建議

一、區分履約型評鑑與獎勵型評鑑

        為了解決目前社會住宅包租代管計畫評鑑所面臨的問題，本文建議評鑑應區分為「履約型評鑑」與「獎勵型評鑑」，以明確目標並優化實施效益。

(一) 履約型評鑑

        履約型評鑑，類似於現行社會住宅包租代管計畫執行完畢後，主管機關（如新北市政府城鄉發展局）依據租屋服務事業認定及獎勵辦法第六條規定辦理的評鑑，是委託單位用以檢視業者是否有完成契約要求的監督管理工具之一，具「強制性質」，要求所有參與計畫的業者皆須參與，並作為業者是否得以參與下一期計畫的重要參考依據，此類評鑑項目內容設計、辦理流程主要視委託機關需求自行提出。

        另外於上述辦法第七及第八條載明此類評鑑的成績區間，以及評鑑結果優良者應予以授獎肯定的規定，但本文認為這類評鑑的重點在於檢視業者的履約能力，因此不應該設定成績區間或獎勵機制等評比業者優劣等級的評分機制，換言之，只要業者能達到契約預期效果就算合格，無須與其他業者進行比較。考量履約能力涉及業者本身的規模、經營模式以及背景，倘若將不同型態的業者放在一起比較，區分優劣等級，甚至以此做為篩選業者能否加入計畫的判斷依據，不僅有失公正性，亦難以達到鼓勵業者發展多元創新能力及提升服務品質之效果。

        綜上，履約型評鑑的核心在於檢視業者的契約履行能力及基本服務品質。在此階段的評鑑為了促進租賃服務業的成長，評鑑制度應結合配套的輔導機制，針對評鑑表現不佳的業者提供具體指導與資源支持，提升其專業能力。

(二) 獎勵型評鑑

        獎勵型評鑑的目的是肯定超越契約要求，並在服務上有創新或特殊表現的業者。此類評鑑具有「非強制性」，旨在鼓勵業者追求更高的服務水準，如若有似租屋服務事業認定及獎勵辦法第六條規定的評鑑應包含的5大評鑑項目，則提出指標的單位應具體說明指標內涵，並說明辦理流程，使辦理實地評鑑的單位有具體依循流程。

        應給予肯定的具體作為，如：對於弱勢居住權益保障有特殊貢獻者，或致力於辦理教育訓練提升業務專業能力，以提供優質服務水準的業者。而獎勵型評鑑在評鑑標準的設計上，應根據業者的規模、經營模式及特性分類評比，以公平彰顯不同型態業者的優勢。另外在挑選評鑑委員的部分應強調委員的獨立性與專業性，挑選具有相關領域背景的評鑑委員就其經驗提供建議，如評比業者於提供弱勢祝褔保障的服務品質，應邀請具有社會福利背景的委員來評分。又由於此類評鑑並非強制性要求業者參與，因此應設計多元誘因機制，鼓勵業者參與評鑑，例如，提供獎金、優先推薦參與其他政府合作計畫、政策推廣資源支持、宣傳業者的優質服務案例，激勵業者追求卓越。另外建議舉辦評鑑成果分享會，邀請優良業者展示其成功經驗，促進不同業者之間的交流與學習，提升整體租屋服務業水準。

        綜上，獎勵型評鑑的核心在於肯定業者有超越契約約定的表現，及能保障弱勢居住權的服務品質。

二、租屋歧視相關建議

本文針對改善社會住宅包租代管之租屋歧視問題，提出四點建議：

(一) 限縮弱勢認定標準

        目前弱勢群體認定寬鬆，是提高弱勢保障比例亦無法改善租屋歧視的主要原因。雖認定寬鬆另有考量政策可行性的考量，惟自106年計畫實施以來，歷時八年，社會住宅包租代管仍有嚴重的租屋歧視問題，未來是否限縮弱勢群體認定標準，保障更多絕對弱勢者居住權益，值得政府重新審視評估。

(二) 完善社會福利資源配套措施

        弱勢群體進入租屋市場後，仍有就業、經濟、家庭等相關問題，需仰賴社會局或社福機構持續追蹤並提供日常生活及專業協助，惟目前並無完善的相關配套措施，使得不具有社工專業經驗、能力之業者及房東需承擔多數之風險。政府應擬定完善的社會福利資源配套措施，設置社區服務據點，由業者與各單位協力合作共同降低弱勢者進入租屋市場的風險，幫助弱勢者實現長期穩定之生活，並透過政策宣導改善房東的疑慮與擔憂，增加房東出租於弱勢者的意願。

(三) 提高支付於業者之包租費用

        社會住宅包租代管計畫中「包租」案件比例極低的原因在於，業者轉租房屋無法賺取租金差額，亦即業者支付於房東之租金與轉租收入租金相等。縱使政府支付「包租費用」，業者仍需承擔翻修成本以及空窗期無收入之風險，而「包租費用」遠不及承接案件應負擔之成本。政府應提高支付給業者之「包租費用」，鼓勵業者積極承接包租案件，並限制其出租給絕對弱勢者，使得更多有需求之絕對弱勢者能獲得承租機會。

(四) 增加包租案件獎勵，減少代管案件服務費

        社會住宅包租代管計畫除了包租案件比例極低備受質疑外，代管案件所產生之租屋歧視問題更凸顯出現行社會住宅包租代管難以落實弱勢居住權益之保障。如何增加包租並降低代管案件量是目前政策執行的一大難題，建議增加業者承接包租案件相關獎勵，並逐漸減少代管案件之服務費，提高包租案件比例，鼓勵業者積極出租於絕對弱勢者。