摘要 

　　當前，人工智慧的蓬勃發展，幾乎對未來社會造成全方面的影響，國土計畫也不例外。在人工智慧的應用上，以自駕車為主的「智慧交通」，是人民高度關注的項目之一，且與國土計畫的運輸部門空間發展，關係甚深。自駕車與公共交通、公路運輸相結合，形成自駕公車路網，足以改寫國土計畫運輸部門空間發展的思考方向。本文以為，智慧交通符合國土計畫法的永續發展精神，對於交通建設、環境保護、產業競爭等均有助益。在具體開展上，宜強化國土計畫法關於人民實質參與的規定，以期相關國土計畫符合當地民意及交通需求；同時，政府應全面檢討相關公路運輸、個人資料保護、保險等法規，方能真正落實合乎智慧交通的國土計畫。 

壹、前言 

　　國土計畫法第1條規定，該法的立法目的在於，「因應氣候變遷，確保國土安全，保育自然環境與人文資產，促進資源與產業合理配置，強化國土整合管理機制，並復育環境敏感與國土破壞地區，追求國家永續發展」。簡言之，國土計畫法作為涉及臺灣空間規劃及應用位階最高的管制性法律，期待能統合包含「部門空間發展計畫」在內的各類下位階計畫，使臺灣整體空間可以滿足人民所需，達到「永續發展」的目標29。 

　　國土計畫法在2016年公布施行後，生效執行的前階準備時間甚長，足見國土計畫法涉及的面向之廣、範圍之大、複雜程度之高，恐非一般法律能比擬30。值此之際，人工智慧（Artificial Intelligence；下稱AI）發展快速，不僅影響臺灣社會資源、產業配置及整體環境，更對永續發展形成助益及挑戰。本文拋磚引玉，以AI對於交通運輸的影響出發，尤其是公路運輸，淺談AI對於國土計畫運輸部門空間發展的影響，以及為了達成符合智慧交通目標的國土計畫，可能必須注意的政策與立法方向。 

貳、國土計畫的運輸部門空間發展 

　　國土計畫法第3條第1款規定，所謂國土計畫是「針對我國管轄之陸域及海域，為達成國土永續發展，所訂定引導國土資源保育及利用之空間發展計畫。」且依同法第3條第1款、第2款及第8條第1項規定，國土計畫分為全國國土計畫，以及直轄市、縣（市）國土計畫（下稱地方國土計畫），前者是「以全國國土為範圍，所訂定目標性、政策性及整體性之國土計畫」；後者是「以直轄市、縣（市）行政轄區及其海域管轄範圍，所訂定實質發展及管制之國土計畫」。 

　　無論是全國或地方的國土計畫，都屬於國土計畫，高於國家公園法的國家公園計畫、都市計畫法的都市計畫（市計畫、鎮計畫、鄉街計畫、特定區計畫）；至於全國與地方國土計劃之間，則是上下關係。具體來說，依國土計畫法第8條第4項、第5項規定，全國國土計畫是上位計畫，故居下位的地方國土計畫應遵循全國國土計畫31；其他的國家公園計畫、都市計畫及各目的事業主管機關擬定的部門計劃，是更下位的計畫，必須遵循國土計畫，包含遵循全國國土計畫及地方國土計畫。 

　　全國國土計畫，依國土計畫法第9條規定，勾勒出計畫時限內的國土永續發展目標，以及國土空間發展及成長管理策略等重要事項，其中的應載明事項之一是「部門空間發展策略」。所謂部門空間發展策略，依國土計畫法第3條第6款規定，係指「主管機關會商各目的事業主管機關，就其部門發展所需涉及空間政策或區位適宜性，綜合評估後，所訂定之發展策略」。又，國土計畫法施行細則第4條第4款規定，「部門空間發展策略，應包括住宅、產業、運輸、重要公共設施及其他相關部門，並載明下列事項：（一）發展對策。（二）發展區位。」 

　　中央主管機關擬定全國國土計畫時，「得會商有關機關就都會區域或特定區域範圍研擬相關計畫內容」；地方政府也可以就都會區或特定區域範圍，共同研擬相關計畫內容，再提報中央主管機關審議，視該計畫內容是否納入全國國土計畫。同理，地方政府在擬定地方國土計畫時，「得辦理鄉村地區整體規劃，並視實際需要研擬鄉村地區計畫」，將之納入地方國土計畫。另，依國土計畫法第10條、國土計畫法施行細則第6條第5款規定，地方國土計畫內容的應載明事項之一是「部門空間發展計畫」，其中「應包括住宅、產業、運輸、重要公共設施及其他相關部門」，並且載明發展對策及發展區位。 

　　交通運輸是人類社會發展的根本。唯有安全、便捷的交通運輸環境，才能實現「人享其行、物暢其流」，並以此作為人文交流、經濟發展等基礎。也因為如此，全國國土計畫的運輸部門空間發展策略，或地方國土計畫的運輸部門空間發展計畫，涉及「運輸」的部門空間發展，都是國土計畫的重要項目，其中包含公路運輸、軌道運輸、民用航空站及港埠32。國土計畫法第3條第7款，為了落實永續發展的目標，考量保育利用與管理的需要，按照土地資源的特性，將之分為國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區等四種國土功能分區33，且由同法第6條的規劃國土計畫基本原則（下稱國土規劃原則）可見，所有的國土功能分區，都與交通運輸脫離不了干係。 

　　依國土規劃原則，國土保護地區「應以保育及保安為原則，並得禁止或限制使用」，但並不表示沒有交通運輸的需求；相反地，建構完善的交通運輸網絡，才能投入相應的人力物力，確保國土保護地區的保育及保安。其餘三種國土功能分區，更不可能與交通運輸脫節。海洋資源地區、農業發展地區，需要合宜的交通運輸，才能將相關的資源與糧食與其他地區結合應用；城鄉發展地區「應以集約發展34、成長管理為原則35，創造寧適和諧之生活環境及有效率之生產環境確保完整之配套公共設施」，與交通運輸存有必然關聯性。 

　　當前，因應AI科技的日新月異，在國土計畫中，提出合宜的運輸部門空間發展策略或計畫，可能有二件要事不能忽略。其一，國土計畫的內容應採用客觀的、完整的數據資料，並進行確實的調查、統計或預測。如此一來，才能夠擬定合宜的國土計畫。當前AI科技發展日益精進，中央與地方主管機關應善用國土資訊系統（National Geographic Information System; NGIS）等大數據及政府開放資料，結合資通訊科技，在AI時代推動智慧國土發展36，在國土計畫中提出合宜的運輸部門空間發展策略或計畫。其二，在擬定國土計畫運輸部門空間發展的策略或計畫上，在發展對策、發展區位的思量上，恐怕不能忽略智慧交通對於運輸面貌的改變，尤其是自駕車（Self-driving Vehicles）對於公路運輸的影響，應該是國土計畫中涉及運輸部門空間發展的重中之重。 

參、智慧交通與運輸部門空間發展的連結 

　　在AI發展大行其道的今日，在公路運輸的領域，自駕車的影響最大，在國土計畫的運輸部門空間發展策略或計畫，自宜慎重考慮，並據此提出對應的發展對策、發展區位。以自駕車為基礎的公路運輸，整合物聯網、共享經濟等概念，不僅是智慧交通的鮮明標誌37，也能因而促進永續發展38，與國土計畫法的立法目的一致；惟具體實踐上，涉及部門空間發展的國土計畫，常與其他法規有關，智慧交通應用在運輸部門空間發展上，也不例外。 

一、智慧交通與國土永續發展 

　　所謂自駕車，通常採取國際汽車工程師學會（Society of Automotive Engineers, SAE International）提出的Level 0至Level 5標準39：Level 0是，車輛不具有任何AI科技，駕駛行為完全由駕駛人承擔；Level 1至2是，車輛具備協助駕駛人的駕駛輔助系統，處於當前日益普及的階段，非真正意義的自駕車；Level 3是，車輛能夠在條件許可的道路上自主駕駛（自動駕駛），但駕駛人仍有注意義務，必須注意行車狀況，隨時準備接手駕駛；Level 4是，在條件許可的道路上，車輛能夠自主駕駛，且駕駛人通常毋庸介入操控車輛，就算要讓駕駛人接手駕駛（如結束自主駕駛條件許可路段的行程），也有相對充裕的轉換時間，可以視為部分自主駕駛的自駕車；Level 5則是，車輛可以完全自主駕駛，縱然車上沒有人類，也能來去自如，不需要配置方向盤等操控車輛的設備，是真正意義上的自駕車，但截至目前，尚未發展至此。 

　　一般認為，自駕車建構的公路運輸環境，不僅安全、便捷，且與新能源汽車結合，配合公共運輸政策，可以有效避免交通堵塞，拉近城鄉交通差距，並有助於環境保護40。安全是交通運輸的基本，現有的交通亂象，諸如酒駕、毒駕，或其他因疲勞駕駛、超速駕駛等不當或違法駕駛造成的交通事故，都將因自駕車應用於交通運輸而緩解41。在建構自駕車公路運輸環境的同時，相關產業也隨之勃發，因自駕車產業橫跨諸多業別，除了傳統汽車產業，涵蓋用以滿足人、車、路的資通訊與數位服務，將帶動整體經濟發展42。就此觀之，與國土計畫的運輸部門空間發展策略或計畫，必然存有關係。 

　　更重要的是，國土計畫法的核心立法目的是永續發展，而自駕車在公路運輸的應用，尤其與公共運輸結合，恰與聯合國的永續發展目標（Sustainable Development Goals；或稱可持續發展目標，下稱SDGs）相互契合，對於永續發展的實現，具有正面效益。質言之，自駕車在公路運輸的發展及應用，與SDGs的目標1、3、7、10、11、13有關43。舉例來說，自駕車用於公共運輸，可以降低中低收入者的購車需求，並提供與他人相同或相去不遠的交通服務，亦有助於解決年長者、偏鄉住民的出行困擾，應能符合SDGs的目標1「無貧窮」、目標3「良好健康與福祉」與目標10「減少不平等」。又或者，自駕車通常運用電能，有助於減少碳排放，緩解氣候變遷，應能符合SDGs的目標7「經濟適用的清潔能源」與目標13「氣候行動」；將自駕車用於公共運輸，打造更環保的交通網絡，能符合SDGs的目標11「可持續城市與社區」。 

　　理論上，國土功能分區之中的城鄉發展地區，應該是最能清楚感受自駕車用於公共運輸效益的地區，並能藉此改善地方交通狀況44。當某地的城市化達一定程度後，可能遭遇城市蔓延的現象（スプロール現象），即城市發展失控，毫無計畫擴張，雖然胡亂開發可能使特定利益團體獲利，但易造成自然環境破壞，公共設施紛亂，原有城市中心荒廢等負面影響45；抑或是城市發展過度集中，造成住居、防災等環境難題，甚至不利於國家整體發展46。在相當程度上，城市的負面發展情形，與交通運輸都有一定關聯性，以智慧交通建設的角度，思量國土計畫的運輸部門空間發展策略或計畫，應該有助於城市、國家的永續發展。 

二、智慧交通與交通法規修正 

　　雖說自駕車應用在公路運輸上，能夠切合國土計畫法的永續發展理念，但僅憑國土計畫並無法真正落實，必須同時兼顧涉及公路運輸的交通法規，否則依現行法規定，連自駕車都無法在一般道路行駛，遑論智慧交通。 

　　臺灣的自駕車應用，具有實驗性質，稱不上是真正的應用。具體言之，自駕車的「實驗」，是依據2018年制定、2019年施行的無人載具科技創新實驗條例（下稱無人載具條例）。所謂無人載具，依無人載具條例第2條第1款的定義，是具有感測、定位、監控、決策及控制技術，且「透過遠端控制或自動操作而運行」的「車輛、航空器、船舶或其結合之無人駕駛交通運輸工具」；其中，具有前述技術，透過自動操作運行的無人駕駛車輛，就是自駕車。也就是說，自駕車是無人載具的類型之一。為了研發與應用包含自駕車在內的無人載具，必須「建構完善且安全之創新實驗環境」，如此才能有助於相關產業及服務的發展。 

　　無人載具條例的立法，對於當時相關產業的發展，確實值得肯定47；但AI科技發展飛快，時至今日，其他先進國家或地區的自駕車已經逐步開始商業運轉，臺灣的自駕車應用依舊停留在實驗階段，似乎裹足不前。平心而論，臺灣的自駕車相關法制，在無人載具條例之後，顯得消極，與政府長期高喊AI政策的步調格格不入，難讓人民有感。現實上，就自駕車產業而言，臺灣已經欠缺充分的自主市場，對於自駕車的研發與應用，如果沒有相應的法律支撐，恐怕不利於長遠發展48。倘若如此，縱然國土計畫的運輸部門發展空間策略或計畫，對於公路運輸有許多擘劃，大概也難以真正落實。 

　　在法制上，宜先開啟自駕車應用的大門。自駕車的應用，並非只涉及自駕車本身，對於用路人、道路，乃至於涉及物聯網（車聯網；雲）的建構，都應該一併在規範上思量。就此觀之，主要的規範應該是道路交通管理處罰條例、公路法及其相關法規。更重要的是，自駕車的應用，若與公共運輸結合，不僅符合SDGs的期待，亦與國土計畫的運輸部門發展空間策略或計畫，可以產生緊密連結，尤其是朝向「綠色與智慧化運輸49」的目標。 

　　對此，2025年3月交通部正式發布自駕公車實驗運行安全指引，試圖落實交通部自動駕駛車輛發展策略委員會，於2021年優先發展自駕車應用於「指定路線且特定停靠車站之中大型車輛運行情境50」的決議，也就是自駕車與公共運輸的結合應用，引導業者朝向商轉營運的目標邁進51。據媒體所稱，現階段似是以2029年商轉營運為目標，惟「除技術要更成熟外，也必須符合法規，屆時是否修法或走專法，都還需要進一步討論」，且目前依無人載具條例進行的自駕車實驗，與前開安全指引仍有落差52。 

　　無論如何，在自駕公車實驗運行安全指引問世之後，大抵可以認為，政府認真思索自駕車於公共運輸方面的應用；於此同時，國土計畫的運輸部門發展空間策略或計畫亦應相應為之，促使智慧交通發展。誠然，自駕車應用於公共運輸，應當是當前最適合臺灣的發展方向。臺灣地狹人稠，尤其城市人口高度密集，街道巷弄星羅棋布，加上群山連綿、層巒疊嶂，道路環境相當複雜，且欠缺國際級的汽車品牌支撐，要將自駕車應用在私人出行，難度高、成本大，現實上難以為之，也非當務之急。相形之下，公路運輸（公車、客運）的路線固定，若又能讓自駕公車行駛於專用道路或快速道路等相對單純的道路環境，對於推進自駕系統業者與客運業者等合作投入自駕公車的應用，更具可行性。 

　　為此，在設計能與智慧交通相呼應的國土計畫時，政府應一併盤點哪些法規與運輸部門發展空間有關。除了道路交通管理處罰條例、公路法等涉及公路運輸的相關法規（如道路交通安全規則、汽車運輸業管理規則等）外，其他如發展大眾運輸條例及其相關法規，都需要相應檢討。這些法規與自駕車的安全管理、事故責任歸屬，乃至於與具有固定路線、固定班次、固定場站及固定費率的汽車客運業等大眾運輸事業發展均有關係。同時，地方的公車客運自治條例（如臺北市公共汽車客運業營運管理自治條例、臺中市汽車客運業管理自治條例等）也存有檢討的空間。打造符合智慧交通期待的國土計畫，必須仰賴中央與地方的通力合作。 

　　當自駕公車上路，個人資料保護及風險管理等相關議題，必然隨之浮現，要解決這些法律疑難，究竟是修正個人資料保護法、強制汽車責任保險法等相關法規或其他更加適合的法規，抑或是制定專法，都有討論必要。自駕車可能蒐集、處理的數據資料十分驚人53，因其在行駛過程中，沿途所見所聞均加以蒐集、處理，所涉及的數據資料範圍與數量，實在不容小覷。平心而論，當前的個人資料保護法，並沒有考慮類似於自駕車應用情境可能對於資料蒐集、處理的獨特性，宜有思量制定或修正於合適的對應法律54。 

　　又，自駕車上路後，並不等於自此之後交通安全無虞，其仍有可能發生意外事故，保險制度也必須配合自駕車的應用情形而有所更張55。當前涉及公路運輸的保險制度，主要是建立在車輛駕駛者是人類的基礎之上，即以駕駛人作為風險評估判斷的中心；但在自駕車上路後，車輛駕駛者是AI，法隨時轉則治，公路運輸風險評估判斷機制及保險規範等，也必須配合社會變遷而修正。 

三、智慧交通與在地人民意向 

　　部門空間發展策略是，主管機關與目的事業主管機關會商後，「就其部門發展所需涉及空間政策或區位適宜性」，綜合評估方才訂定策略。運輸部門空間發展策略，當然是與交通部會商，討論相應的空間政策與區位適宜性。國土計畫法第12條規定，「國土計畫之擬訂，應邀集學者、專家、民間團體等舉辦座談會或以其他適當方法廣詢意見，作成紀錄，以為擬訂計畫之參考」，並在「擬訂後送審議前，應公開展覽三十日及舉行公聽會」，民眾可以提出意見56，供主管機關參考審議。 

　　簡單來說，在形成部門空間發展策略或計畫時，宜關照多方意見，讓人民實質參與其中，共同助力於符合永續發展精神的國土計畫。不過，在現行法下，人民參與的相關規範過於草率57。人民作為國家主人，有權知曉國土計畫如何，並且參與國土計畫的形成，使得相關策略或計畫符合民意。況且，公路運輸的實際情況與需求，在地人生長於斯、日夜通勤，比學者專家感受更多，所以地方國土計畫理應更加重視人民參與。由此觀之，人民參與國土計畫的擬定，以及相關權利（如知情權），都有提升強化的必要。 

　　現行法的缺失，恐怕是臺灣法制的沉痾。在國土計畫法制定前，就已經有學者批評當時的都市計畫法缺乏公共參與機制58，但立法者因襲守舊，非但未有改變都市計畫法的人民參與制度，反而影響國土計畫法的制定。都市計畫法第19條規定，市鎮計畫的主要計畫擬定後，在送交地方政府都市計畫委員會審議前，應於各地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所「公開展覽三十天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點刊登新聞紙或新聞電子報周知」；在公開展覽期間，民眾可以提出意見，供該都市計畫委員會參考審議。都市計畫法第19條與國土計畫法第12條的規範相近，均無人民實質參與，與地方政府共同決定當地都市計畫的機制，實與民主化的理念相悖59。 

　　人民實質參與國土計畫的形成，有二重點60：其一是，人民宜儘早參與，在國土計畫的規劃之初，或草案藍圖階段，就開放人民參與；其二則是，利害關係人有權全面參與，其能否參與，並非主管機關裁量的權限，且應當向所有利害關係人開放參與的機會。附帶一提，民主與法治是臺灣社會的主流價值，二者同等重要。在重視人民參與國土計畫，藉此體現民主的同時，亦不能忽略法治，尤其是透過相關法規調整個體私利與群體公益61。 

　　值得注意的是，在人民參與國土計畫擬定上，立法者體現對於原住民族的重視。國土計畫法第11條第2項規定，若全國國土計畫有「涉及原住民族土地及海域者，應依原住民族基本法第二十一條規定辦理，並由中央主管機關會同中央原住民族主管機關擬訂。」也就是說，涉及原住民族的土地及海域，應與之諮商並取得同意或參與；如有因而限制原住民族利用該土地及海域所生的損失，政府應寬列預算補償。惟有論者提出醒語，此固然值得肯定，但諸如諮商程序、諮商主體（如部落）的定位，或相異部落之間意見分歧等問題，仍未能周全解決，亟待將來討論62。 

肆、結語 

　　臺灣經過上個世紀中葉後的辛勤發展，成就舉世矚目的「經濟奇蹟」，但伴隨而來的環境破壞、產業瓶頸，以及全球氣候變遷等諸多挑戰，使得生活在這塊土地的我們必須直面這些問題，而解決問題的重要方法之一，就是透過國土計畫法的落實，確保國土資源保育及利用的空間發展計畫，符合永續發展的精神。同時，面對AI的勃興，國土計畫產生新的可能性，若能適度結合考量，相信可以迸發更多利國利民的良策。 

　　與人民日常出行有關的智慧交通，是AI應用方面，特別是自駕車，備受眾人關注。自駕車與公路運輸相互結合，若能落實形成為自駕公車的公共公路運輸系統，放在國土計畫上思考，無論是全國或地方的國土計畫，皆能對運輸部門空間發展產生實益。以自駕車應用為主的公路運輸，符合永續發展的期盼，呼應SDGs的目標，惟在立法政策上，可能有當務之急：其一，國土計畫必須順應民意，建立人民能夠實質參與國土計畫形成的法律制度，莫使國土計畫成為產官學的模擬遊戲；其次，自駕車的公路運輸應用，不僅涉及諸多交通法規，更與個人資料保護、保險等法規有關，政府應全面檢討相關法律規範，避免國土計劃運輸部門空間發展淪為智慧交通的玄學空談。 

參考文獻 

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