摘要

    關於都會地區住房價格長期居高不下，導致國人購屋痛苦指數節節高升，已非鮮事。主管機關有實應設法增加建地供給數量(促進移動)，以利興建與增加住房數量，進而有效抑制住房價格不當飆漲，並期能落實憲法第10條人民居住自由基本權。有鑒及此，本文撰寫將以建地之供給面為主，並聚焦於檢討現行我國關於住房建地供給相關法制規章(措施)。故此，本文撰述除第一章(序說)外，第二章檢討我國現行關於興建住房之建地規劃(取得)相關法制規定與檢討，第三章則分析與我國同屬大陸法系之德國，其關於興建住房之建地規劃(取得)相關法制規定與促進措施，尤其亦兼論新近通過「聯邦建地移動法」內容大要及其特色，或可資為我國借鏡，並之作為本文之結論。

壹、序言

    按內政部於民國(下同)113年7月19日公布全台113年第1季（Q1）住宅價格指數、房貸負擔率及房價所得比等重要住宅指標，當中被稱為「購屋痛苦指數」的房價所得比持續創新高，全國房價所得比為10.35倍，亦即國人得不吃喝3780天才能買住房(「住宅房屋」簡稱)，依地區而言，買房最痛苦者仍是台北市，房價所得比16.08倍，買房相對最輕鬆的則為基隆市，房價所得比6.51倍[1]。由此一則報導得知，人為投機「炒房」固為住房價格飆漲之主要元兇，然而，其背後亦隱藏著一個事實，就是「住房」(建築物)之標的而言，由於「住房」必須附著於基(建)地(Bauland)上[2]，鑒於建地數量有限性，其供給曲線之彈性幾為零，於實務上得知，價值高昂住房及其基地(不動產)之「貢獻(推動)者」過半來自於「建地」，故而解決建地短缺問題，應是有效降低住房價格之重要因素(當然如何有效遏制投機需求，亦是重要者)，則基於經濟學上供需法則，主管機關應設法「增加」建地之供給數量，以利興建與增加住房數量，進而有效抑制住房價格不當飆漲，並期能落實憲法第10條人民居住自由基本權。有鑒及此，本文撰寫將以興建住房之建地供給面為主而不論及其需求面，易言之，將聚焦於檢討現行我國關於建地供給相關法制規章(措施)，合先敘明。基上所述，本文撰述之鋪陳思維是：除第一章(序說)外，第二章檢討我國現行關於住房之建地規劃(取得)相關法制規定與檢討，第三章則分析與我國同屬大陸法系之德國，其關於住房之建地規劃(取得)相關法制規定與促進措施，尤其亦兼論新近通過「聯邦建地移動法」內容大要及其特色之處，或可資為我國借鏡，並之作為本文之結論。

• 我國現行住房建地供給法規、措施及其問題分析

一、建地供給一般性法規點檢

    首先，土地為生產活動不可或缺之要素[3]，故而建地亦為生產建築物之必要因素。由於土地具有不同於一般商品而帶有高度公共財之特性(例如數量有限性與區位固定性等)，此乃得進一步賦予行政控管之必要性，土地使用編定(規劃)，即為適例[4]。在「法治國」(Rechtsstaat)之基礎上，一切行政行為(控管)均須依法行政，土地使用編定亦然。茲我國對於建地 (供給)相關法律蓋可分為一般性與特殊性法律兩大渠道，前者如土地法第81條對於建地之編定(提供)；後者則如區域計畫法第15條對非都市土地(如甲種建築用地)之編定、或如國土計畫法第20條第1項第4款對於「城鄉發展地區」之劃設[5]。至於提供建地之渠道除前揭「依法編定」之外，尚有「依法變更編定」，其所涉及一般性法律者如土地法第82條但書，至於特殊性法律者如國土計畫法第15條(國土計畫變更)與第24條土地使用(編更)許可、區域計畫法第13條(區域計畫變更)與第15條之1(土地使用分區變更)、都市計畫法第24條(私人自擬都市計畫細部計畫變更)與第26條與第27條(都市計畫變更)[6]以及農業發展條例第10條(農業用地變更使用)，皆為適例。通過旨揭相關法律(及其授權法規)關於建地之提供而建構一套極為綿密且體系龐雜之法規範系統。此外，人民基於空間部門計畫(例如住宅發展或產業園區促進計畫)所植基相關法律(例如產業創新條例第42條等)之運作，亦會導致土地變更為建地，以利住房興建。

    茲須指出者為，儘管土地具有前揭公共財特性而有「供用」之先義務性，然而，隨著憲法第15條關於人民(土地)財產權保障意識之逐漸抬頭，主管機關於為土地使用編定(規劃)與變更時，應謹守法治國基礎下有關正當行政程序等原則之要求[7]。例如，主管機關經由都市計畫新訂或變更而將人民土地劃為公共設施用地者，尤其應注意司法院釋字第742號解意旨[8]，庶幾能讓都市計畫之發布實施(結果)免於行政爭訟。但亦不可能將所有私地皆劃為建地、而無須劃設公共設施用地，故而該兩種用地劃設之適法性，乃為重要。

二、建地供給綜合性法規點檢

    茲所謂綜合(整體)性建地供給(法規)主要係指不以提供建地為主要目的(亦帶有其他如都市景觀等綜合性目的)所實施綜合性土地開發而涉及之相關法規之謂，此等整體性土地開發方式，於實務上最常使用者莫如區段徵收、土地(平面)重劃與都市更新(立體重劃)等三種方式(工具)。其中土地重劃可進一步細分為市地重劃、農村社區土地重劃(雖以乙種建築用地做為配回地，但實務上少見)[9]與農地重劃(以農業用地做為配回地)[10]等三種，鑒於本文旨在分析建地提供相關法規，故而僅以市地重劃[11]作為分析對象，此外亦兼論性質相近之區段徵收與都市更新所涉及法規，茲分述如下：

(一)市地重劃法規點檢

   不論公辦或人民自辦市地重劃計畫之實施，皆須依法行政，主要之基礎法律為平均地權條例(前者為第56條第4項；後者為同法第58條第2項)，前者如授權訂定之「市地重劃實施辦法」；後者則為「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」。茲以前者為例，由市地重劃實施辦法第30條規定可知，重劃後配回土地不得小於畸零地使用規則及都市計畫所規定之寬度、深度及面積[12]，以利土地所有權取得建造執照以及實現都市計畫(其為市地重劃計畫之上位計畫)所設定目標(如取得計畫地區內之公共設施保留地)，故而為現行法制下提供建地之重要渠道。至於人民自辦市地重劃，由獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第2條後段規定亦可得知，自辦重劃完成後，人民所配得之土地亦為建地、而得順利取得建造執照。

(二)區段徵收法規點檢

   區段徵收之實施與市地重劃具相同使命，皆在於實現都市計畫所設定目標，其主要係以土地徵收條例為基礎法律，依據土地徵收條例第4條第1項第3款之規定，主管機關(例如)得將農業區變更為住宅區，此為發動(實施)區段徵收目的之一，但證諸實務，似不常見，反倒是依同款變更為商業區者居多、而無助於降低住房之供給不足。另於區段徵收實施完成後，依該條例第44條第1項第1款規定，主管機關於區段徵收完成後應將「抵價地」(係指抵付被徵收土地之地價補償土地之謂)發交給被徵收之土地所有權人。與前揭市地重劃相同，「抵價地」面積必須大於最小建築單位面積，主管機關始得發交被徵收土地所有權人[13]，否則被徵收土地所有權人僅得領取等值之現金補償，則於前者情形下，亦應有助於住房之紓解。

(三)都市更新法規點檢

   茲以公辦都市更新為例，都市更新條例為其實施之基礎法律，其第51條第1項後段規定：「…；其應分配之土地及建築物因折價抵付致未達最小分配面積單元時，得改以現金繳納。」同條第4項規定：「第一項最小分配面積單元基準，由直轄市、縣（市）主管機關定之。」故而主管機關於完成都市更新權利變換計畫後，其土地所有權人所配合土地亦屬建地而得申請建造執照，至於計畫實施地區內土地所有權人得配回建地之比例，依同條第2項規定，端視土地所有權人應共同負擔之比率，此共同負擔率係由各級主管機關考量實際情形定之(共同負擔率越高、建地配回率即越低)，故而建地配回比例並非一成不變而係異於前揭市地重劃或區段徵收(固定比例)。

三、建地供給公行政相關措施

    除上述現行相關法規涉及住房建地供給渠道之外，主管機關亦得基於公權力而依據土地徵收條例第3條發動(一般性)土地徵收，但於實務上，卻未以興建住房而為發動土地徵收之主要目的者」[14]。按現行法規範亦訂有相關措施，讓主管機關得以援引、運用，以資取得建地，茲分述如下：

(一)對私地得行使公收買權

    按都市計畫法第53條後段規定：「…；屬於私有而無法協議收購者，應備妥價款，申請該管直轄市、縣（市）政府代為收買[15]之。」雖謂主管機關得為代為收買之土地限於「公共設施用地」，但依同法第42條第1項第2款規定，其種類亦包括「社會福利設施用地」，如(公辦)社會住宅之興建亦應屬之。為利於推動建地之取得，亦得基於公私協力理論基礎之上，援引同法第55條規定而代替實施都市計畫事業之私人或團體「收買」所需用地，此乃是政府對私有土地實施「公收買權」之體現。當然，都市計畫事業之私人或團體對於經由該直轄市、縣（市）政府代為收買之土地，如有移轉或違背原核准之使用計畫者，該直轄市、縣（市）政府得按原價額有「優先收買」之權，倘若私人或團體未經呈報直轄市、縣（市）政府核准而擅自移轉者，其移轉行為不得對抗直轄市、縣（市）政府之優先收買權(具有物權效力之先買權)，以資制裁。

(二)對私地得具有物權效力優先購買權

    按土地徵收條例第11條第1項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」稽其意旨乃係在於避免發動強制徵收之故，為進一步強化「協議價購」之法律效力，同條第3項進一步規定：「第一項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。」以展現具公益性之(公)強制徵收權與僅具私益之(私)先買權競合時，強制徵收效力之優先性，以能讓主管機關順利取得興建住房所需建地。

(三)對私地得進行公、私有土地交換

    首先，住宅法第4條第1項規定：「主管機關及民間興辦之社會住宅，應以直轄市、縣（市）轄區為計算範圍，提供至少百分之四十以上比率出租予經濟或社會弱勢者，另提供一定比率予未設籍於當地且在該地區就學、就業有居住需求者」，以舒緩具弱勢者身分之順利取得社會住宅，此對於「住者有其屋」住房政策目標之達成，允具有重要蘊意。再者，關於興建社會住宅所需建地之取得則明訂於同法第21條，其中除第1項(公地撥用)與第3項(公地租用)之外，第4項規定：「興辦社會住宅所需土地因整體規劃使用之需要，得與鄰地交換分合。鄰地為私有者，其交換分合不受土地法第一百零四條及第一百零七條之限制。」故而得藉由公、私地之交換機制[16]，並排除基(建)地共有人適用土地法上具物權效力之先買權等規定，進而讓主管機關得以順利取得興建住房所需建地。

(四)賦予私人申請土地使用變更請求權

     茲以私人申請自擬都市計畫變更為例，都市計畫法第24條規定：「土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫，並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣（市）政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。」如前所述，此規定亦是基於公私協力理論而直接賦予人民具有都市計畫(細部計畫)擬定或變更公法上請求權[17]，並體現「土地所有權人」為都市規劃主體之意旨。茲依據土地計畫法上「合計畫體系原則」之意旨，因都市計畫細部計畫之上位計畫(亦即主要計畫）之內容業已由主管機關依據都市計畫法第24條發布實施而為確定，例如關於計畫區內之土地使用配置[18]業已確定劃定為某一使用分區，是其細部(下位)計畫即不得再予變更為其他用使用分區，但得為同一分區下為更細緻之規定(如住宅第一次分區)[19]。則為提高都市規劃之行政效能，乃得賦予土地權利關係人具有擬定或變更其細部計畫之請求權。至所稱「土地權利關係人」係指包括土地所有權人、債權人與物權人等。又於規劃實務上，土地權利關係人申辦變更細部計畫多係基於「提高土地使用強度」之需，以順利規劃與取得建地而為住房之興建，故而此際亦時常伴隨土地增值與回饋問題，則為符公義原則，於實務上主管機關亦訂頒諸多相關法規，以為因應[20]。

(五)賦予私人對公有土地具有承買權

    如前所述，基於「公私協力理論」之要旨，主管機關於合於一定要件下，亦得核准私人對公有土地具有承買權，例如都市更新條例第46條第3項第3款即規定「以權利變換方式實施都市更新事業時，除按應有之權利價值選擇參與分配土地、建築物、權利金或領取補償金外，並得讓售實施者。」則實施者亦得承買權利變換計畫範圍內之建地；此外，例如平均地權條例第7條亦許私人承買公有土地(依據照價收買或區段徵收所取得土地)[21]，以利私人順利經由承買渠道而取得建地、並順利興建住房。

(六)賦予私人具有土地徵收公法上請求權

     茲基於人民藉由行政介入以順利取得建地者，除上述所言渠道(方式)之外，於實務上，尚有如建築法第45條第1項，其規定：「前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣（市）（局）政府應於收到申請之日起一個月內予以調處；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。…。」以利基地所有權人與鄰接土地所有權人得順利取得建地而興建住房。此外，產業創新條例第43條第1項[22]，但其立法目的似僅侷限於公民營事業或興辦產業人之順利產業用地，其與興建住房較無所涉。

四、小結(相關問題分析)

    首先，除前揭建地供給一般性法規因主管機關未確實依法規範行政而致使其規定內容形同具文(例如主管機關未確實依法進行都市計畫或區域計畫通盤檢討[23])之外，關於建地供給一般(綜合)性法規亦存有下述問題，茲簡述如下：

(一)地方政府經由綜合性法規所取得建地未謹守土地儲備原則之意旨

    茲於公辦市地重劃土(都市更新)或區段徵收完成後，基於建(土)地儲備之意旨，其主管機關理應不得予以處分(不論是出售或設定地上權等)所取得土地，以利政府作為興建住房之用(建地)，並能平衡建地價格、有效抑制建地價格不當飆漲而健全住房交易市場。然而，現行相關法律規定卻非如此、甚至是反其道而行。例如以帶有高度公權力(高度行政介入)之區段徵收為例，土地徵收條例第44條第1項第5款即明定主管機關得將其餘可供建築土地予以標售、標租或設定地上權予他(私)人，故而將形成將強制徵收私地後「再一次」若入私人之手；另者，就私人土地財產權之「行政介入密度」而言，公辦市地重劃與都市更新固然不及區段徵收之強烈，然而，亦毫無疑問者，其亦帶有濃厚之行政介入色彩。於實務上，常見者為，主管機關往往基於「財務平衡」之需，對於所取得之剩餘建地多予以處分予私人[24]，此無異平白放棄建地之未來增值、而拱手讓私人享有之，此與憲法上土地「漲價歸公」意旨相違，蓋主管機關平白喪失建立「土(建)地儲備」大好良機、而無法平抑住房過高之價格。

(二)現行土地使用變更增值回饋與開發義務相關法規呈現體系紊亂、且牴觸負擔公平原則

1.土地使用變更增值回饋與開發義務法規內容各異

      首先，就土地利用計畫法規範而言，如前所述，現行涉及土地使用變更增值回饋與開發義務之法律規至少有：國土計畫法第29條第1項第1款與第2款、區域計畫法第15條之3第1項以及都市計畫法第27條之1第1項；至於其他法律方面亦有：農業發展條例第12條第1項、森林法第48條之1第1項第2款以及產業創新條例第34條第1項等。若進一步以都市計畫農業區內農地變更為建地(蓋都計內之住房普遍較高)為例，依據都市計畫農業區變更使用審議規範(法規命令)第32點規定，依本規範申請變更使用，應規劃提供變更使用範圍內及全部或局部都市計畫地區使用之「公共設施及公用設備。」則是以提供公共設施(用地)為主，同規範第33點規定：「應依第三十二點規定劃設而未能在變更使用範圍內劃設提供之公共設施及公用設備，應提供完整可建築土地予直轄市或縣（市）政府作為設置之代用地，或經都市計畫委員會同意後，得改捐贈代金方式折算捐贈。前項捐贈代金之數額，由直轄市、縣（市）主管機關委託三家以上專業估價者按變更後土地使用分區查估後，依下列公式計算之，並得以分期方式捐贈；其所需費用，由申請人負擔(第1項)。捐贈代金之數額＝三家以上專業估價者查估變更後全部可建築土地之價格（取最高價計算）×變更後應捐贈可建築土地面積／變更後全部可建築土地面積(第2項)。」第34點規定：「依前二點劃設及提供之公共設施及公用設備用地及代用地，其面積合計不得低於申請變更使用總面積之百分之四十，其中代用地面積不得低於百分之五。但申請變更為工業區者，其公共設施及公用設備用地及代用地之面積合計不得低於申請變更使用總面積之百分之三十。」第39點規定：「依本規範申請變更使用範圍內之建築基地，其原始地形在坵塊 圖上之平均坡度達百分之十五以上者，除本規範另有規定外， 其建蔽率不得超過百分之四十，平均容積率不得超過百分之一 百；其餘建築基地之建蔽率不得超過百分之五十，平均容積率 不得超過百分之二百。但所提供之公共設施及公用設備用地及 代用地超過本規範所定最低比例者，得酌予提高其平均容積 率；其提高部分不得超過上述所訂平均容積率上限之百分之二 十。」另第40點規定：「申請變更使用範圍內規劃做為商業使用之土地，應提供三家以上專業估價者查估變更後商業使用土地價格（取最高價計算）之百分之五金額，其中二分之一撥中央農業主管機關供農業建設；二分之一撥供直轄市或縣（市）政府從事地方、鄉村建設及辦理農地使用管制經費。」

    由上述規定可知，涉及都市計畫區內農地使用變更增值回饋與開發義務法規範內容似不單純，就增值回饋或開發義務之觀點而言，現行法上各自有其獨特負擔項目(名目；詳表1)。事實上，前揭所稱「增值回饋」與「開發義務」雖均屬土地使用變更人之開發義務而為一體之二面，然究其實質意涵而言，仍存有差異。首先就增值回饋之性質而言，由於土地使用變更(例如由農地變更為建地)之結果，往往對其土地使用變更人帶來鉅額利益，故而其應將開發利得（亦即泛稱社會利益；例如單位土地之市場價格上漲）回饋予社會，則繳交「回饋金(折繳代金)」、捐贈公共設施用地[25]或其代用地(折繳可建地)之性質應屬經濟學上「內部利得外部化原則」之體現，前揭都市計畫法第27條之1第1項之規定內容，亦屬之。另者，農地於變更使用(開發)過程中亦會對附近(農業)地區產生「外部成本」（例如對附近之農業或生態環境產生破壞等；泛稱社會成本），從而必須課予土地使用變更人承擔一定義務，例如須繳交一定數額之開發影響費，以作為(例如)設置隔離綠帶之用，以降低對附近農作物之空氣汙染，此一「開發影響費」之性質應屬經濟學上「外部成本內部化原則」之體現，前揭國土計畫法第29條第1項第2款(影響費)以及區域計畫法第15條之3第1項之規定內容均屬之。此外，國土計畫法第29條第1項第2款(國土保育費)之性質亦屬「外部成本內部化原則」者，只不過，相較於「(開發)影響費」之性質(功能)，本文認為其用途對於生態保護應更具有「積極性」者。

    綜上論結，就土地使用變更人而言，不論繳交「回饋金(折繳代金)、捐贈公共設施用地或其代用地(折繳可建地)以及繳交「(開發)影響費」或「國土保育費」，皆因授予土地使用變更申請人所附帶之課予義務，故而其性質應屬行政程序法第93條第2項第3款「附負擔」之授益行政處分。

表1：現行土地使用變更增值回饋與開發義務相關法規概要

法律依據	運用原則	負擔項目	地理位置
國土法第29條第1項第1款與第2款	內部利得外部化原則 外部成本內部化原則	1.捐贈公共設施用地 2.繳交國土保育費 3.繳交影響費	所有土地
區域計畫法第15條之3第1項	內部利得外部化原則 外部成本內部化原則	1.捐贈公共設施用地 2.繳交開發影響費(可建築土地抵充)	非都市土地
都市計畫法第27條之1第1項	內部利得外部化原則	1.捐贈公共設施用地 2.捐贈可建築土地 3.捐贈樓地板面積或一定金額(折繳代金)	都市土地
農業發展條例第12條第1項	內部利得外部化原則	繳交回饋金	農業用地
森林法第48條之1第1項第2款	內部利得外部化原則	繳交回饋金	山坡地
產業創新條例第34條第1項	內部利得外部化原則	繳交回饋金	產業園區用地

資料來源：本文整理

2.土地使用變更增值回饋與開發義務法規恐有牴觸「重複負擔禁止原則」之虞

      如表1所示，同樣皆由農地變更為建地，但其區位屬都市地區農地、非都市地區農地或農業發展地區農地，其所生增值回饋與開發義務之適用法律皆有不同，以國土法及都市計畫法為例，依國土法第15條第1項但書規定，直轄市(例如臺北市)則無須擬訂其國土計畫，故而仍是適用都計法而無法律競合問題。此外，若是依據區域計畫法第15條之1第1項第2款申請農地變更使用(農業區改劃及農牧用地改編；地土地開發許可)，法解釋上亦應優先適用區域計畫法。須指出者為，以都市計畫法第27條之1第1項之規定內容為例，所謂「無償捐贈之公共設施用地、可建地、樓地板面積或一定金額之回饋(折繳)金」，此為平衡變更土地後地價上漲之手段，亦為主管機關實施增值回饋措施之正當基礎，然土地變更使用人卻無須繳納「開發影響費」，似有違公平正義性。雖依區域計畫法第15條之3第4項規定，主管機關得準用之而據以課徵一定數額之「開發影響費」，然而於實務上，仍是依據旨揭(例如)都市計畫農業區變更使用審議規範相關規定行事，理由為何，不得而知。另者，增值回饋與開發義務(繳交開發影響費)之界限為何？會否發生重疊而牴觸「重複負擔禁止原則」之意旨？另增值回饋之計算基準為何[26]？均值主管機關重視。尤其依據土地稅法第31條第1項第2款規定，土地使用變更人所捐贈之「公共設施用地」於核算「土地自然漲價總數額」時，尚得作為「扣除項目」而降低土地(自然)漲價總數額、進而降低土地增值稅額。如此之法規設計，是否牴觸租稅法上公平原則之意旨，均屬重要者。最後，現行法關於回饋金「繳交比例」之規定似亦欠缺理論基礎[27]，關於履行開發義務之時點(取得使用許可後或申請土地使用變更前等)亦有不同規定，理由為何？亦不得而知。

(三)現行私人都市(細部)計畫擬定及變更請求權與容積獎勵誘因似有不足

    按私人依都市計畫法第24條所為擬定或變更細部計畫，於現行法規範上，並無若都市更新可獲得相關之法定容積獎勵，就都市更新而言，「都市更新建築容積移轉獎勵辦法」[28]應為其最典型之法規命令，至為重要。則有問題者為，私人所為前揭都市計畫細部計畫之擬定或變更，於報核後勢必會進行土地開發、建設，以遂行其目的。則於實務上多會涉及計畫區內之建物重建(整建或維護)，應無疑義。此外，依都市計畫法第64條第1項規定，關於「建物重建」亦屬「都市更新」之一種處理方式，再者，依據土地利用計畫法上「合計畫體系原則」之意旨，既然都市計畫細部計畫業經主管機關核准，則其應無理由拒絕私人亦得準用同法第63條規定進一步據以擬定其下位計畫(亦即都市更新計畫)，以利實現自擬(或變更)細部計畫之目的[29]。若此，倘若私人已於細部計畫區內推動「建物重建」(都市更新)，當亦能增加興建住房所需建地，則依理應給予以必要之建築容積獎勵，以符法制。

(四)主管機關應落實現行法上對建地炒作相關制裁相關規定

     按主管機關為打擊建地不當投機炒作、而加速住房價格之穩定，現行(例如)土地法第173條(對私有建築空地加徵空地稅)以及平均地權條例第26條(對私有建築空地加徵空地稅或照價收買)等相關規定，皆為重要之法規範，以落實憲法第143條第1項「照價收買」之意旨。然而證諸實務，該等規定皆未實施而形同具文。如此一來，不但無法有效提高建地之供給數量，如前所述，主管機關於實施區段徵收或公辦市地重劃後，常因財務平衡而直接處分其實施地區內之可建地，此亦無法建地之供給數量，於該兩措施雙重影響之下，建地數量無法有效提高，則住房價格亦無法有效予以平抑。

叄、德國促進建地移動措施及聯邦建地移動法內容簡析

(代結論)

    首先，須指出者為，德國跟我國同受建地短缺(尤其是都市計畫地區內)以及住房價格高漲之苦。事實上，(地方)主管機關亦訂頒相關法規，以為因應，其中較為世人所知者莫過於「市地重劃」(Baulandumlegung)之援引，以創造更多建地[30]。茲謹從土地利用規劃觀點，先簡介幾種可增加(促進)建地移動(數量)相關重要措施(工具)，再分析聯邦建地移動法之重點。

一、增加(住房)建地移動相關措施[31]

    相關措施概可歸納為三大種類：(一)住房建地開發快速化(Bauland schneller entwickeln)，從土地利用規劃程序之觀點切入，(二)住房建地移動化(Bauland mobilisieren) ，從土地(利用)法規制定之觀點切入，以及(三)計畫利得平衡機制援引(Einführung eines Planungswertausgleichs )，此為從土地利用計畫實施結果之觀點切入。茲限於篇幅，下述說明僅前二者為限。

(一)住房建地開發快速化措施

    首先，就德國土地利用計畫法體系而言，於都市計畫地區內必須經由「建築引導計畫」(Bauleitplan)與「建築計畫」(Bebauungsplan)之訂定實施，始能提供建地、以利住房之興建[32]。由於「建築計畫」發布後，其內容對人民土地利用具有法之拘束力(性質定性為地方自治法規)，故而必須謹守相關規劃原則(其中尤指正當行政程序原則)[33]，正因為如此而時常耗費多時，降低計畫行政效率，亦常為人所詬病，導致未能適時地提供建地(例如據以編定住宅區內建築用地)。地方主管機關有鑑於此，乃思考如何有效改正之，其中之一即是減少地方主管機關對建築計畫形成過程之行政裁量權限，但這必須以(例如)設置適正專家諮詢委員會、不動產經濟諮詢委員會、以及中央政府快速有效財政挹注等為前提要件。當然，在「快速(精簡)化」建築計畫擬訂(變更)程序之實施過程中，規劃機關勢必須化解來自於生態環保人士之質疑(例如逕將農地改編為建地)，故而「建築引導計畫」規劃機關如何做好符合環境影響評估法[34](例如第50條關依據建築法規範下所為監測等事項)之基本要求，乃屬重要者。此際，於規劃實務上表明，建築(引導)計畫與環境影響評估計畫兩者間應如何有效整合，將是成敗之關鍵因素。就前揭「建築引導計畫」而言，規劃機關對住房嚴重短缺地區採取擴大都市計畫「內部地區」或「內城區」(Innenbereich )之邊界時(亦即擴大都市計畫地區)，尤其能發揮適時之急效性，申言之，主管機關得藉由「簡易型」(vereinfacht)建築引導計畫之擬訂(鬆綁該計畫之擬訂要件)，迅速研擬與發布實施，此證諸實務，確實可以有效降低建地嚴重短缺。正因為如此，新近訂定公布之「(聯邦)建地移動法」(Baulandmobilisierungsgesetz)[35]乃透過修(增)訂現行「建築法典」(Baugesetzbuch )第13條之1與之2以及「建築使用條例」(Baunutzungsverordnung)[36]第5條之1等方式，以作為相應法律基礎之依據。另外，比較重要者為，為增加建地供給以利興建住房，都市計畫區內土地開發面積小於一公頃者，依據建築法典第13條之2規定，其相應開發計畫擬定之啟動至遲得延長至西元2024年12月31日前決議通過即可，凡此皆有利於都市計畫地區住房建地之迅速規劃與取得。

(二)住房建地移動化措施

    倘若(地方)主管機關於都市計畫地區內發現住房建地極度短缺，然而另一方面卻存有大量被編為(未建築)住房建地、「建築空地」(Baulückn)或者荒廢建物土地(廢棄建地)者，此際，其除得採取下述兩項措施，以提高住房建地之移動(促進)程度。此外：例如推動都市計畫「城內區優先發展」(Vorrang der Innenentwicklung)策略以及基於提供充足住房數量具高度公益成分而儘速擬訂並實施「住房建築部門計畫」(Fachplan der Wohnraumversorgung)等，皆為市政府所得採行之重要措施。

1.行政機關(市政府)法定優先購買權適度擴大

     按市政府在購買土地時享有之法定優先購買權(亦即上文所稱「公優先購買權」)得包括「一般優先購買權」(allgemeines Vorkaufsrecht)與「特殊優先購買權」(besonderes Vorkaufsrecht)兩種。前者行使之要件(標的)依據建築法典第24條第1項係指：位興建住宅地區內，但該土地並非未開發，而如僅建有圍牆或為可識別之臨時用途而建者，亦被視為未開發；或者土地被認定對社會或都市環境產生重大不利影響，特別是由於其結構狀況或其使用違了反公共安全與秩序者。同法第25條第1項亦規定特殊優先購買權之行使要件(標的)為：1.於開發計畫範圍內，依法規被認定其屬「未開發土地」(素地)之優先購買權；2.對考慮都市發展措施之地區，依法規被認定屬於具有優先購買權之區域(尤其是「城內區」)，以確保都市發展有序；以及3.根據法規對未開發或土地廢棄地或建成區（第 34 條）之開發計畫適用範圍內，如果出現下述情形之一者：(1)屬位於得為重要興建住宅區內者；以及(2)根據同法第 201條之 1確定屬位於房地產市場緊張地區者。此外，依據同法第27條之1第1項規定，市政府之行使優先購買權亦得有利於第三方之情形為之(此係基於公私協力之理論)。當然，優先購買權僅得於符合公共利益且有正當理由之情況下，始得行使。所謂公共利益之意涵，尤其是指那些可以通過滿足市政當局之住房需求、而進一步藉以滿足轄區內公眾之福利者。最後關於先買權之行使程序規定則明訂於同法第28條第1條，前揭土地(如廢棄建地)之賣方應立即將購買契約書內容通知市政府，賣方通知應由買方通知代替。在購買契約書情況下(市政府應依照原買賣契約書所訂條件，再與賣方簽訂新買賣契約書)，土地登記局只有在證明優先購買權因故不得行使或不存在的情況下，才能將買方作為所有者而登載於該土地登記簿之所有權部上。如果優先購買權不存在或未行使，市政府亦必須應相關一方要求立即簽發證明書，該證明書應被視為放棄行使優先購買權。另市政府於行使先買權時，其土地買賣價格應以「市場價格」為主。

2.都市計畫城內區建築地區劃設與限期建築使用令頒布

    首先，建築法典第165第1項規定，如果出現以下情況，市政府可以通過決議正式將實施都市開發措施之區域指定為「都市開發區」(städtebauliche Entwicklungsgebiete)：基於公益需要而實施都市發展措施，特別是對住宅和工作設施之需求增加，則充裕之「住房」應是其中「住宅和工作設施」之最重要者。易言之，假若某一地區出現住房極度短缺現象，市政府即得訂頒相關都市開發措施並據以劃設「建築地區」(Baugebiet)、以利住房興建。另者，依據同法第 176 條第1項規定：市政府尚得基於實施都市規劃原因之需或實施相關措施，訂頒並實施「建築要求(限令)」(Baugebot)，建地權利關係人須於一定期限內興建住房以增加供給量，以因應急速增加人口對住房之迫切需求。當然，如果建地權利關係人能夠可信地證明係出於經濟原因而不能合理地期望他能實現該項目者(限期建築住房)，則其得要求市政府予以接管該財產、以利後續住房之興建。

二、聯邦建地移動法內容簡介

    該法律係透過修訂現行「建築法典」以及「建築使用條例」之立法方式[37]，以達成其立法目的(促進建地移動與增加)，茲簡述如下：

(一)第1條(建築法典修訂)

1.修訂內容

    包括第  1、9、9-1、13-1、13-2、22、 24、25、28、31、34、35、136、175、176、176-1、196、201-1、245-4、246、246-2、以及250條。

2.修訂重點[38]

    重要內容包括：(1)住房建築(部門)計畫之擬訂(第9條第2項)、(2)關於住房建築措施對建築計畫嚴格規定適用之例外與豁免(第31條)、(3)行政機關(市政府)法定優先購買權適用之適度擴大(第24、25、28條)、以及(4)在房地產市場緊張地區成立住宅物業(第250條第2項)。

(二)第2條(建築使用條例修訂)

1.修訂內容

   包括第5-1、13-1、14、17、以及25條。

2.修訂重點[39]

    重要內容包括：(1)「鄉村住宅區」(Dörfliche Wohngebiete)劃設(第5-1條第1項與第2項)[40]、以及(2)建築物強度合理確定(提高)(第17條)。

三、聯邦建地移動法特色分析[41]

(一)建構興建住房所需法律基礎(槓桿)、簡化建築相關計畫法定程序

    如前所述，聯邦建地移動法係經由修正透過修(增)訂現行「建築法典」以及「建築使用條例」相關條文之方式(亦即聯邦建地移動法第1條與第2條)，亦即將該兩部法律作為基礎(槓桿)，以促進建地移動與增加、進而使興建住房得以無虞。此外，主管機關亦採取簡化相關計畫(如建築計畫)冗長之研擬定程序，甚至以部門計畫之姿、全力加速建築計畫之擬定與發佈實施，以增加住房建地之提供數量。

(二)結合「建築使用條例」修訂、合理提高住房建築強度

    住房短缺亦會發生於鄉村地區，故而透過鄉村住宅區」劃設之條文增訂(亦即第5-1條)以及明訂其使用項目(例如住宅樓房與公寓大樓等)，讓建地得以提高使用強度(例如增加建蔽率與容積率等)。此外，亦明訂度假公寓租賃相關規定(第13-1條)，以舒緩鄉村地區居民對住房需求之緊繃。

(三)擴大市政府優先購買權、擬定建地儲備相關措施

     我國固然現行法律得賦予行政機關對私地得具有優先購買權(例如土地徵收條例第11條第1項)，然其適用具有一定要件(避免發動私地徵收)，與之性質相近之「照價收買」(例如平均地權條例第26條對私有建築空地為照價收買)。該規定本意良善、卻未為施行[42]，致使(地方)行政機關突然喪失建構「土地儲備制度」之良機，亦無法有效舒緩興建住房所需之建地短缺，殊為可惜，亟待修訂。

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