壹、序言

    2025年台灣老年人口已超過20%，正式邁入「超高齡社會」，隨著每年死亡人數及死亡率逐步增加，不動產繼承案件也隨之增長。依據內政部統計，截至2024年底，全國未辦繼承登記的土地約80.7萬筆、1.77萬公頃，建物約3萬餘棟、66萬坪，不但影響地籍與稅籍的正確性，也不利於不動產的管理利用。

    相對於日本，其已早於2007年邁入「超高齡社會」，並正面臨人口高齡化所衍生的「所有者不明土地」問題。對此，日本政府已於2018年成立跨部會組織並提出相關對策。本文將試就日本法務省推動之促進不動產繼承登記相關措施進行初步介紹，並希望各界能為將來面臨不動產繼承登記問題，一同預為思考。

貳、我國高齡社會與不動產繼承登記情形分析

    隨著國人壽命延長，我國老年人口呈快速成長，所占總人口比率亦持續攀升。2018年台灣老年人口已超過14%成為高齡社會，並於2025年超過20%，正式邁入聯合國定義的超高齡（super-aged）國家，預計至2036年將達28%，進入極高齡（ultra-aged）國家。

    面對高齡社會的到臨，我國每年死亡人數及死亡率[1]也呈現逐步增加趨勢（下圖1），不動產繼承案件並隨之增長。依內政部統計，不動產繼承登記之筆棟數已從2006年的30萬2,897筆棟，大幅增加至2025年的54萬9,083筆棟[2]（下圖2）。不動產繼承登記占年度所有權登記筆棟數[3]的比例，也由2006年的15%，大幅提高至2025年之29%，為地政機關目前辦理所有權登記案件的大宗。

圖1  2006-2025年死亡情形統計

圖2  2006-2025年不動產繼承登記統計

    依我國民法第1147條、第1148條規定[4]，繼承人自被繼承人死亡之日起，無待其意思表示，原則上即承受被繼承人之不動產；又同法第759條規定，繼承人辦理不動產繼承登記與否，僅生得否處分該不動產物權之效果，並無強制規範繼承人應辦理繼承登記。

    在實務上，因繼承人可能不知道被繼承人留有不動產，不諳繼承法令、或繼承人數眾多難以整合、達成共識不易，遺產價值偏低無實質利益等原因，致使繼承人遲未向地政機關申辦繼承登記。

    按內政部統計，依土地法73條之1規定列冊管理之未辦繼承登記之不動產筆棟數呈現逐年增加[5]情形（下圖3）。截至2024年12月底，全國累計未辦理繼承登記土地約80.7萬筆、1.77萬公頃，建物約3萬餘棟、66萬坪，不但影響地籍與稅籍的正確性，也將不利於不動產的管理利用。

圖3  2006-2025年未辦繼承登記之不動產筆棟數統計

參、我國對於促進不動產繼承登記採取對策

為促進繼承人儘速辦理繼承登記，減少未辦繼承登記情形，政府自1975年起，曾在登記行政面上進行法令修正，主要可區分為2個階段。

一、第一階段：1975年7月至2000年1月

    鑑於土地法第73條雖已明定申請登記之期限及逾期申請者得科處登記罰鍰，但對於繼承人逾期仍怠不申請繼承登記，迄無有效之解決辦法，以致未辦繼承登記之土地建物與年俱增，導致地籍失實。為力謀防止，爰內政部著手研擬土地法第73條之1修正草案，經陳報行政院審查後送立法院審議，1975年6月立法院完成三讀，同年7月24日由總統公布修正施行。主要條文重點包括：

（一）代管：規範土地及建築改良物，自繼承開始之日起，逾1年未辦理繼承登記者，經該管市縣地政機關查明後，應即公告繼承人於3個月內聲請登記；逾期仍未聲請者，得由地政機關予以代管。

（二）逕為登記國有：代管期間為期9年，如逾期仍未聲請登記者，將逕為國有登記。另縣市地政機關代管所得之收益，於扣除代管費用及代繳各項稅款後，如有剩餘，應予提存。

    此外，在此階段，財政部也於1975年1月3日訂定「處理死亡絕戶土地稅捐、地政、戶政機關連繫要點」，規範稅捐機關就死亡絕戶之稅單如查無繼承人時，應洽請戶政機關提供全戶謄本；如經查證確屬絕戶者，稅捐機關應將土地列冊送縣市地政機關查對土地權屬及他項權利情形。

    稅捐機關對於查對絕戶之土地將列冊並檢附相關資料，以當地縣市政府名義，依非訟事件法規定向法院聲請指定遺產管理人；經法院公告後無人承認繼承者，再向法院聲請准許變賣遺產以清償稅務債務或交付遺贈物，如有賸餘不動產則歸屬國庫，由國有財產局囑託地政機關逕為登記國有。

按此作法係循既有民法無人承認繼承規定訂定，主要為加強行政機關主動清查聯繫與聲請機制，但實務上因機關未落實執行，以致成效有限[6]。

二、第二階段：2000年1月以後

自1975年增訂土地法第73條之1規定以來，因全國未辦繼承登記土地及建物仍有增無減，內政部遂於1999年7月通令全國各地政事務所，凡未於1999年7月底前提出繼承登記之土地及建物，均應依該條規定，自同年8月起登記為國有，以展現執法的決心。

為避免收歸國有政策衍生民怨，並考量該規定有侵害民眾財產權之虞且窒礙難行，立法院蘇煥智、張秀珍等委員在當年召開公聽會，並先後提案修正或廢止該條規定[7]。嗣經立法院於2000年1月6日三讀修正通過。本次修正重點包括：

（一）列冊管理：以「列冊管理」替代「代管」機制，即規範土地或建築改良物自繼承開始之日起逾1年未辦理繼承登記者，經該管直轄市或縣市地政機關查明後，應即公告繼承人於3個月內聲請登記；逾期仍未聲請者，得由地政機關予以列冊管理。

（二）代為標售：經列冊管理逾15年仍未聲請登記者，由地政機關移請國有財產局公開標售，標售所得之價款應於國庫設立專戶儲存；經5次標售而未標出者，登記為國有。其繼承人、合法使用人或其他共有人對於標出之土地，就其使用範圍依序有優先購買權。

（三）領價：繼承人得於標售價款儲存專戶或登記國有完畢之日起10年內，申請按標出價金或第5次標售底價之法定應繼分提領價金。　　

其後，為保障繼承人權益，立法院復於111年5月31日三讀修正本條相關辦理程序規定，包括增列地政機關應以「書面通知」繼承人聲請繼承登記；已逾列冊管理期間15年仍未聲請繼承登記之土地及建議，亦應「書面通知」繼承人將移請財政部國有財產署公開標售。標售土地或建物之公告期間延長為「3個月」，優先購買權人於決標後表示優先購買之期限延長為「30日」。

肆、日本促進不動產繼承登記對策

相較鄰國日本，其自第二次世界大戰後國民平均壽命就不斷增加，老年人口數量與人口老化率也持續成長，並早先於我國自1994年進入「高齡社會」，2007年邁入「超高齡社會」。

近年來，日本因高齡化，屋齡老舊雙老現象，不動產繼承數量不斷增加，土地利用需求下降，並導致「所有者不明」（所有人行方不明）土地增加[8]。此類土地因無法透過不動產登記資料立即確定所有權人，或雖可確定但也難以直接聯繫到所有權人，在公共工程建設和私人開發時，將需耗費大量時間和成本搜尋，不利於土地利用。此外，由於所有權人不願接管土地，而任其無人管理，亦將對於週邊地區造成髒亂、災害等不利影響。

為解決所有者不明產生的空屋、耕地廢棄等問題，日本政府於2018年成立「所有者不明土地措施推進內閣大臣會議」，並通過的《所有者不明土地措施推進基本方針》和《所有者不明土地措施推進路徑圖》，透過跨部會合作推展相關工作，包括創設所有者不明土地的管理制度，優化共有人不明土地之使用等，其中也針對所有者不明土地的主要成因-不動產繼承登記，提出了相關改進措施。

初步整理介紹日本法務省所提出之措施如下[9]：

一、申請繼承登記義務制度

    為督促繼承人辦理繼承登記，於2024年4月修正不動產登記法第76條之2規定為督促繼承人辦理繼承登記，法務省修正不動產登記法第76條之2規定，明定繼承人繼承（包括遺囑繼承）取得不動產所有權後，應於知悉得繼承之日起3年完成繼承登記；另就遺產分割達成協議者，亦必須在遺產分割之日起3年內，依據分割協議情形申辦繼承登記。無正當理由而逾期未申辦登記者，將可處以10萬元日幣罰鍰。

    該制度自2024年4月1日起生效施行，即使是在生效前發生繼承，但尚未辦理繼承登記之不動產，仍有所適用，必須在2027年3月31日之前辦理。

    至於所稱「正當理由」，包括1.繼承人數量眾多，需要耗費大量時間蒐集戶籍文件和確定其他繼承人。2.繼承人間對遺囑的有效性或遺產範圍存在爭議，導致繼承的不動產所有權不明。3.負有繼承登記義務之人有重病或其他類似情況。4.負有繼承登記義務之人存在《防止配偶暴力和保護受害者法》所定生命或身體傷害的風險，或受到威脅而被迫撤離者。5.負有繼承登記義務之人有經濟困難，無力承擔申請登記所需的費用者。6.其他經認為合理理由者。

二、繼承人聲明登記

    繼承人聲明登記機制主要是配合繼承登記義務制度所設立，主要考量繼承人在申請繼承登記時，因需耗時蒐集被繼承人戶籍謄本等證明文件，確定法定繼承人和繼承比例，或需進行分割遺產協議，以致無法於3年法定期間內申辦繼承登記。為便利繼承人聲明相關資訊，故規定特定繼承人可單獨向登記機關（法律事務局）申請及提交必要的戶籍證明，證明其為登記簿上所有人的繼承人，並由登記機關於審查後在登記簿登載繼承人姓名、地址等資訊。

    繼承人聲明登記屬暫時登記性質，並無正式變更登記簿之所有權人。繼承人於申請聲明登記後，將可免除因未履行繼承登記義務而受到的處罰；另第三人查看登記簿時，也可以更便捷地查得繼承人資訊。

三、申請繼承免登記許可稅

    日本不動產繼承登記的登記許可稅（類似我國的登記規費）稅率原則按不動產固定資產稅評定價值的0.4%課徵。為促進申辦繼承登記，依據2018及2021年財政年度的稅制改革措施，提供下列2種許可稅免稅規定，並於2025年延長2年適用期限至 2027年3月底止。

（一）再轉繼承免稅規定

針對繼承（包括遺贈）取得土地所有權的個人，如其於辦竣所有權繼承移轉登記前死亡，再轉繼承人於2027年3月31日之前辦理登記時，其中第一次繼承移轉登記部分，將不徵收登記許可稅。

例如下圖4所示，登記名義人A死亡，由B繼承該不動產，但B於辦竣繼承移轉登記前死亡，則再轉繼承人C在辦理繼承登記時，可主張B繼承A之不動產部分，免徵登記許可稅。（租税特別措置法第84条の２の３第１項）

圖4 再轉繼承免稅情形

（二）小額土地繼承免稅規定

    對於不動產價值（即稅基）未超過100萬日圓的土地，其繼承登記也可免徵登記許可稅（租税特別措置法第84条の２の３第１項）。

（三）所有不動産記録証明制度

    因於不動產登記簿中，每筆土地和建築物都是單獨建立登記，如果沒有全國統一的系統彙整特定個人名下的不動產所有權資訊，當登記名義人死亡時，將經常出現繼承人無法全面了解其名下不動產的情況。

    透過不動產記錄證明制度，登記機關將製作一份以特定死者為登記名義人的不動產清單，使繼承人更容易了解死者名下的不動產，減輕當事人在申請繼承登記時的程序負擔，也可避免登記遺漏。

    此制度類似我國的財產總歸戶查詢機制，並於2026年2月2日正式施行，不論是不動產的登記名義人或者是繼承不動產的繼承人，均可提出申請。　

五、法定繼承資訊證明制度（法定相続情報證明制度）

    為簡化繼承登記手續，法務省創設了法定繼承資訊證明制度，並於2017年5月29日起施行。

    本制度將由法務局透過製作法定繼承一覽圖，來認證特定案件中繼承人與被繼承人之間的關係。依本制度所發給的法定繼承資訊一覽圖副本，將可用於申請不動產繼承登記、提取銀行存款等遺產繼承手續，藉此避免繼承人因向不同機關（構）申請繼承手續時，需重複準備大量繼承文件之累，也可減輕不同機關（構）的審查負擔。

本制度主要包括以下3個階段程序：

（一）申請：由繼承人或其代理人檢附申請書，被繼承人從出生到死亡之戶籍文件、住民票除票、繼承人的戶籍謄本等證明文件，以及製作法定繼承資訊一覽圖[10]向登記機關申請，並免手續費。

（二）核發：經登記機關審查確認後，將以具防偽措施的專用紙張，核發法定繼承資訊一覽圖副本，該一覽圖原件將由登記機關保存5年。又若有發生數次繼承情形者，則需針對每位被繼承人分別製作一覽圖。

（三）該一覽圖可申請發給多份副本，用於不動產繼承登記等繼承手續。

六、繼承土地國庫歸屬制度（相続土地国庫帰属制度）

    針對於近年來出生率下降、人口老化，以及房地產價格成長緩慢等因素，土地不再是必然呈現穩定上升趨勢。在這種環境下，有越來越多的繼承人對於繼承的土地，因土地位置無法就近使用，或是負擔土地管理成本等考量，以致成為其希望放棄繼承的「負資產」。

    國土交通省曾針對「閒置住宅用地、農地或林地」的所有權人進行調查，結果顯示有47.4%的受訪者表示，擁有這些土地將帶給他們負擔，其中有25.4%表示願意放棄土地所有權。

    為防止這些土地因無人管理而淪為所有人不明土地，故日本政府訂定「關於因繼承等取得之土地所有權歸屬國庫法律」（繼承土地國庫歸屬法）」（2021令和3年法律第25號）、法律施行令（2022令和4年政令第316號）及法律施行規則（2023令和5年法務省令第1號），創設「繼承土地國庫歸屬制度」，並於2023年4月施行。

    本制度允許繼承或遺贈取得土地的所有權人，在符合法定條件下可以放棄土地並歸屬國庫，用以減輕所有人管理和處置無用土地的負擔。主要內容如下：

（一）申請

    由繼承或遺贈土地之所有權人或共有人填具申請書，向土地所在地的都道府縣法務局或地方法務局申請。又共有土地之部分共有人，如係以繼承以外原因取得（例如買賣等），但其他共有人中有透過繼承取得者，亦可以經全體共有人同意後共同申請。申請時需繳納手續費每筆土地14,000日圓。

（二）審查

    因歸屬國家之土地，未來將由政府財政預算進行管理，為防止繼承人因不願承擔土地管理費用，而透過放棄所有權方式將其成本轉嫁予國家，抑或避免導致繼承人有忽視土地管理責任的道德風險，故該法第2條規定該土地如已建有建築物等情形[11]，將不得申請。另經審査認為有第5條規定需支付過多費用或勞力進行管理等情形者[12]，亦將予以駁回申請。但無論是拒絕或不准，申請人皆可以透過行政申訴或提起行政訴訟方式救濟。

（三）繳納負擔金

    經核准者，申請人須向政府繳納負擔金後才可將土地所有權歸屬國庫。其費用將依土地所有權人免除土地管理負擔的程度，按不同土地性質之管理成本標準，計算10年土地管理費用的負擔金。歸屬國家後的土地，將由國家管理與處分，其中農用或森林用土地，將由農林水產大臣負責，其他土地則由財務大臣負責。

因考量該法規定可歸屬國家之土地條件嚴格，實際核准的土地可能有限，故該法附則第二條已同時規定將於施行五年後，就其實施情形進行審查檢討。

伍、結論

    初步觀察法務省所提出促進不動產繼承登記相關對策，相較於我國土地法第73條之1規定之代為標售機制而言，在財產權保障方面，係採取較為柔性的督促與協助方式，以促請繼承人申辦繼承登記。而其中亦有部分措施與我國現行規定機制相近，例如「繼承登記義務制度」對於逾期未申辦者課以罰鍰機制，類同於現行土地法第73條之登記罰鍰規定，但日本規定對於免予處罰之「正當理由」有較具體完整的規範；「所有不動產紀錄證明制度」與我國的財產總歸戶查詢機制相近；「繼承土地國庫歸屬制度」相較於我國民法第764條物權拋棄規定，則為細緻明確的立法規範[13]。

    面臨高齡化社會下之未辦繼承登記土地問題，在法制面，除可持續觀察日本「繼承土地國庫歸屬制度」的實際執行與檢討情形，以作為強化不動產拋棄相關規定參考，並同時進行土地法第73條之1代為標售規定檢討[14]外，在協助民眾申辦繼承登記行政面，亦可朝以下議題再作研究精進。

一、主動通知繼承人申辦：

    目前地政機關除依土地法第73條之1規定，於每年4月1日公告列冊管理前通知繼承人申辦登記外，為能儘早通知繼承人，內政部並訂有「主動通知繼承人申辦繼承登記服務」，由地政機關每月勾稽戶政機關新增已辦理死亡登記的被繼承人死亡資料，以書面通知提醒繼承人申辦繼承登記。因目前該作法係依戶政機關查詢的戶籍登記住址等資料進行通知，建議可就地政機關實際通知送達情形進行分析，以瞭解通知繼承人收受繼承資訊的有效性，並以作為改進參考。

二、協助繼承人申辦繼承登記相關文件：

     因申辦繼承程序原則包括遺產清查、被繼承人與繼承人戶籍資料蒐集，申辦遺產稅及申請繼承登記，程序冗長、所需準備資料繁多。相較日本優勢之處，我國戶籍、地籍與稅籍資料建置，多已編賦及登載所有權人之統一編號資料，在資料串接上甚為便利，且戶政機關目前也已提供戶籍親等關聯資料服務。在數位治理與智慧政府政策下，可進一步思考透過AI人工智慧與機關資料串接等技術，來協助繼承人製作繼承系統表等書表，並透過強化機關間作業流程聯繫與整合，方便繼承人申辦繼承登記。

三、結合地政士公會協助繼承人申辦

    對民眾而言，申辦繼承登記涉及眾多專業法規，其中將包括稅務規劃、遺產分割協議等，而部分日治時期等早期繼承案件在處理更屬複雜，尤需要專業人士的協助諮詢與參與。依日本《所有者不明土地措施推進基本方針》所列，在推動「繼承登記義務制度」措施部分，即特別指出應與司法書士等專業人士及各行業協會合作，向各界廣為宣傳。在我國，地政士為不動產登記之專業人士，如何強化與地政士公會合作，加強地政士參與，亦為未來可繼續努力的方向。