摘要

    今年2023年初通過立法的平均地權條例修正案，被認為是有史以來最強的打擊房地產市場價格飆升的政策，也被認為是政府進行的有力市場干預措施，希望能修正市場失靈造成房價急漲的市場失靈問題，但也有人認為政府干預最後仍會造成政府失靈，對於抑制房價沒有作用。本文從制度經濟學的觀點與檢視其政策研擬過程與法規內容，發現此次平均地權條例修正並非是台灣預售屋市場的失靈，而是台灣預售屋市場根本缺乏市場制度，造成市場力量沒有得到適當的管理，而成為易為投機炒作的不動產次市場，成為房價上漲的催生的關鍵力量，確實需要如同日本與香港般的管理體制，而現今平均地權條例的修正僅是建構預售屋市場制度的一部分，尚未完整。未來仍需要持續針對建商資格的管理與有效的預售屋履保機制，才能確保預售屋的交易安全與公平。然而更應思考的是除了不動產需求面的管理外，是否我們土地供給系統的限制與不確定性，才是房價持續上漲的主因。

壹、前言

　台灣不動產市場持續快速飆漲，已在世界的前沿，房價所得比持續創新高，連人口持續外流的南部縣市如台南與高雄，近年來也都有領先全台的房價上漲率，但其上漲的原因並非是人口增加而是房價基期較低，吸引大量的中北部投資客與投機資金南下競逐南部的不動產市場（李同榮，2022）。而排隊搶屋熱潮的新聞報導也此起彼落，呈現台灣不動產市場的非理性行為已經過熱了，政府必須要出手干預市場。因為不動產市場攸關金融體系安全、居住基本民生需求、社會財富合理分配等眾多議題，一旦市場失靈，不但影響社會民生也會興起金融風暴，導致國家經濟蕭條，不可不慎。1997亞洲金融風暴與2009美國金融風暴都是因為不動產市場過熱與失靈所導致。但政府要進行有效的市場干預也不見得容易，政策研擬必須充分準備與數據分析，以及策略必須有效針對市場失靈之所在，還有政策要能可以被執行，這樣政府才能有效的進行市場干預。但政府的市場干預政策最難也最不確定的就是如何避免外部政治干擾了，政治與利益團體的遊說，往往會讓政府政策效果大打折扣，讓專業文官所研擬的政策在政治過程中被大幅度修改，讓政策無法發揮其應有的政策效果，甚至引發非預期的結果導致政府干預的失靈 (Olson, 1965 )。
　　這就是傳統公共行政學者認為政府政策失靈除了來自政府部門不可能完全掌握政策所需的完整資訊，進行完美地正確的評估與預測。更重要的是也很難沒有外部政治干擾下，擁有超然與獨立的執行力(Foglesong,1996)。所以，公共政策的規劃與執行，往往都是在一個非常複雜、不確定的情境下演化，絕非是在一個理性與循序漸進下一切按計畫進行(John,1998)。有時不得不在妥協下，尋求可能的最大妥協解而非最佳解，如同Charles Lindblom (1959)認為公共政策就像是一個需要混過去的科學(science of muddling through)，頭過身就過。但這樣混過去的政策產出是否能有效做到市場干預呢? 實在不無疑問？從我們平均地權條例的立法過程就可以看到這樣妥協與折衝，讓政策可以混過去，通過立法的審議。

    如在平均地權條例的立法修正案在提出之際，便號稱是史上最強打房政策引起社會極大觀注，不動產業者議論紛紛，反對聲四起，即便是執政黨的立法委員也相繼提出不同意見，希望此政策能暫緩而行，避免對不動產市場衝擊太大，也確實在茲事體大的情況下，在地方縣市首長選舉之際，暫緩審查。對業者而言是保有一線生機，但最後選舉結果呈現的卻是執政的民進黨以史無前例的大敗結果作收。可見社會大眾對於房價高漲與執政黨住宅政策的失望與民怨高張。也讓蔡英文總統不得不順從民意，宣布平均地權條例修正的立法工作要加速進行，至此政策沒有回頭路。而平均地權條例修正的政策也旋即在今年1月10號在立法院三讀通過，母法在2月10號生肖，在相關子法配套完成後預計於7月1號正式。至此，號稱史上最強的打房政策已經確認將要在市場上實施，但這政策是否能達到預期的政策效果？能夠抑制不動產投機行為進而讓房價下降？還是又是另一個政府政策的干預失靈？房價地依然還是會上漲？年青人還是只能望屋興嘆？ 

    平均地權條例的修正研擬，其政策之初乃是從地政司之“精進不動產交易制度研究＂開始（內政部，2020），從2020年即開啟研議如何有效管理預售屋制度與紅單交易，希冀能有效抑制過度的投機行為，筆者也曾參與其政策研擬過程，從其開始歷經政治過程，以致最終政策產出來檢視是否能有效達成抑制投機與降低房價的政策效果。

貳、預售屋市場是市場失靈還是缺乏市場制度？

2.1 台灣預售屋市場的結構性問題

    促成房價高漲的原因確實很多，但建商與新屋的預售制度絕對是哄抬房價的關鍵角色。因為建商持續推案需要不斷上升的房價，而預售制度又必須隨著時間，開價持續上升，才能避免糾紛與順利結案。而建商與代銷業之間的合作的開案也必須一案比一案高，才能順利完銷也是業界的共識。而購買不動產本來就是一個需要高額貸款的財務槓桿操作，一般來說需要三成的自備款並在銀行貸款的協助下才能完成購屋。而在預售屋制度下，在房屋尚未完成之時，只要有購買意願即可以下訂，就是所謂的紅單（購屋預約單，付訂金後享有優先購買權），只要付十萬或二十萬即可預訂上千萬的房地產，其財務槓桿之高，可以想見，也就成為投機客炒作暴利的來源，自然成為投機客極好的投資標的，加上早期缺乏價格資訊的揭露，不明的銷售價格與銷售狀況給代銷業者極大的操作空間。在這樣的市場結構下，預售屋的價格是容易被炒作與超漲的，但在資訊不透明的情況下，價格更容易被操弄與控制，消費者容易被虛張聲勢的代銷業者的舞弄下，消費者在恐懼及厭惡損失導致非理性的從眾行為下 ，只能被迫趕快下訂。

　而下訂之後，如果建商因為資金調度問題而倒閉或一屋二賣，預售屋制度同樣也缺乏有效的履約保證制度保護消費者，消費者只能自力救濟。在這樣的市場結構下，價格會過快上漲，容易形成泡沫，造成市場暴起暴落，形成資金投機遊戲。而消費者的資訊與議價弱勢地位更需要被強化，還有保護消費者的預售屋交易安全機制，更是應該要趕快建立以保護資本弱勢的消費者。從這樣來看，台灣的預售屋市場根本不是市場失靈，而是沒有市場制度。任何的市場都要有制度結構與設計，才能降低交易成本，擴大經濟規模，實現交易帶來的互惠效果，好的市場制度可以透過競爭實現價廉物美，汰弱留強；不好的市場競爭會帶來逆向競爭，劣幣驅除良幣，尤其在資訊不動稱的市場上會形成劣質品充斥的檸檬市場 (Lemon Market) ，即市場上欺騙行為過多導致交易成本過高，讓經濟規模持續縮小，進而造成消費者與供給者雙輸的局面 (Akerlof, 1970)。台灣預售屋市場缺乏制度建構，交易成本過高，不受控的市場力量會帶來高交易成本而對市場的傷害，需要政府好好監管，讓市場力量往好的方向發展，而非市場失靈的問題。台灣預售屋缺乏合理監管與制度，確實需要趕快解決，也是此次平權條例修正的主要政策目標。而市場建構也是一個長期政府與民間及市場力量一起互動的過程，不同的市場建構自會形成不同的誘因結構，也會影響最後的經濟結果與表現 (North, 1990；Fligstein, 2001)。

2.2 台灣預售屋市場建構思考 1：可以交易什麼？誰可以交易？
　　香港對於預售屋與新成屋有“一手住宅物業銷售條例＂，全文共 95 條及 8 個附表，此條例就一手住宅物業銷售事宜，在售樓說明書、價單、示範單位、披露成交資料、廣告、銷售安排，以及臨時買賣合約和買賣合約須載有的條文等方面，訂立詳細規定，亦有條文規範禁止失實陳述和傳佈虛假或具誤導性資料，以及違反條例條文屬罪刑等，在 2013 年 4 月 29 日全面實施（張欣民， 2022）。而日本雖然沒有香港一樣的預售屋買賣的專法，但在其宅建業法中亦有相關預售屋規範，以防止預售屋買賣糾紛，例如：第 33 條禁止在建築確認之前打出廣告、第 35 條 1 項 5 號有關建築工事完成時關於形狀、構造之書面說明、第 36 條締結契約之前必須確定建物是否已經獲得各法令的許可之後，才能與當事者締結契約、第 41 條在建築工事完成之前必須將首付的定金委託銀行信託公司締結「保證委託契約」、或與保險業者簽訂「保證保險契約」，這種保證債務確保宅建業者領受的金額在發生萬一時，必須負返還全部的責任等（內政部，2020）。
    相較於香港與日本，台灣對於預售屋的定義只有“公寓大廈管理條例罰則篇之第 58 條第 1 項規定＂，“因建商未取得建造執照前不能預售＂，僅此而已。其他諸如履約保證、不實廣告文宣、價格揭露等都付之闕如。毫無管理的架構下，自是像叢林一般容易成為價格炒作的場域，又易發生糾紛。如紅單文字簡略又可以自由轉讓，但未記明雙方的權利義務，實難以保障消費者權益；又私自轉讓第三人時與紅單姓名已不同，建商是否仍允許其有承購資格？又若預約者與第三人產生糾紛時建商是否應負責任？。所以缺乏市場制度時市場的力量就會是野獸一樣，既粗暴又容易傷人，我們確實要管制它，還是根本就不要讓它來到人間，直接不允許這樣的商業行為？如同中國大陸政府只允許城市可以有商品房，農村地區則不容許有不
動產商品交易行為（蘇東，2011）。這是一個政策大方向的確定，在政策研擬之初便有兩派不同的辯論，一方認為紅單是價格炒作與糾紛問題的根源，不應該開放有市場交易價值；另外一方則認為紅單交易也是一種契約自由與營業自由，也是憲法所保障，其公益性是否達到需要以法律限制程度，仍有待商榷。這樣的辯論即便政策確定，也依然持續至今。同樣的爭議也在對私法人取得住宅使用房屋採許可制，並限制取得後於一定期限內不得辦理移轉、讓與或預告登記。（修正條文第79條之1）。這在研擬之初也是有很多不同意見，除了有違反憲法保障的契約自由之虞外，在討論時也有討論公司法人投資不動產並處分而有獲利時，有何不妥嗎？這樣的行為不是有利於股東且完全符合公司法的精神？在完全符合政府規定的公司法經營下的公司，為何會有問題？有何理由管制？公司經營與繳稅都有相關法律規範了，為何還要額外管制？所以私法人的管制必須要詳細分類的管理，才能避免傷害到專業且正派經營的不動產專業私法人。也是後來依此原則配套而來的免經許可與須經許可的類別管制。個人覺得政府本可以決定哪些種類之商品可以賦予市場交易之價值，紅單之禁止確實較易管理且開放易有糾紛來源，有禁止的正當理由，仍需強化其與公共利益的關聯。對於私法人採許可制則在執行上較為困難，也加重公務人員的負擔，且容易有審查標準不一的不確定性與時間延誤的可能，較不利於市場上的運作，個人還是保持較多的疑慮，未來在操作上應該簡政便民，加快審查速度。

2.3 台灣預售屋市場建構思考2：如何消除資訊不對稱與處罰投機分子？
　  修法的另一個重點就是如何讓預售屋交易資訊公開透明，避免建商或代銷的刻意操作，利用資訊不對稱的資訊優勢佔消費者的便宜。政府如何抑制市場上的資訊不對稱，避免該市場形成劣幣去除良幣的反向淘汰競爭，一直是政府作為市場的監管者應該要有的職能(Jaffe, 1996; Cowen and Crampton,2002 )。在實價登錄2.0的政策中即已規定代銷業者的申報時間提前至簽訂預售屋買賣契約書後30日內申報，讓預售屋交易資訊更為即時。不若以往於委託代銷契約屆滿或終止30日內申報，時間間隔太久，價格資訊已無參考價值。這樣的實價登錄新制已讓代銷較無價格操作空間，至於代銷業者常常運用的不實銷售資訊，進行飢渴行銷的心理戰術遊戲，則需要賦與政府查核權，也落實在此次修法之中。對於土地投機行為的憎惡，在孫文的平均地權與漲價歸公的理念中，早已表露無疑。也在平均地權條
例第83條中有規定：「以經營土地買賣，違背土地法律，從事土地壟斷、投機者，處三年以下有期徒刑，並得併科七千元以下罰金。」 雖然有投機處罰規定也很嚴格，但該條文訂定時年代實在久遠，以目前來看該罪的構成要件違反了刑罰明確性原則，在現今社會難以被執行，需要明確化所謂投機的構成要件，才有辦法執行。而針對投機行為的明確化也訂在修正條文第81條之2、3與4），主要針對買賣契約資訊不實與協助轉售預售屋或新建成屋以新增檢舉人與獎金制度，讓政府查緝投機行為能更為容易。
　　投機炒作行為的裁罰實在很困難，一個是定義很困難，在經濟學中對於投機行為分為正面及負面。負面的定義是大家皆知的囤貨喊價、吹噓不實價格與刻意欺騙；但也有正常的投機行為，就是投機英文
Speculation 的涵義，預測未來（林森田，2008）。所有的現價都與未來有關而與現時無關，價格的波動都是跟未來變化有關，因此正確的預測未來，才能夠買低賣高，雖然獲利豐厚，但獎賞來自於平準物價發揮經濟體系避震器的功勞。也因此經濟體系需要好的投機行為來分散價格波動的風險，大宗商品市場往往都設有期貨市場 (Expected Goods Market)，看似投機實則為了避險 (Keoghgh, and D´Arcy,1999 )。所以投機行為多了不好，沒了也不行，很難定義與執行。如同現在政府努力將投機炒作行為進行明確定義，其一是“散播不實資訊影響交易價格＂，但何謂不實資訊？與交易價格的關聯為何？又散播是刻意還是非刻意？都必須進一步加以釐清否則很難執行。還有定義“透過通謀虛偽交易營造熱銷假象＂以及“利用違規銷售影響市場交易秩序或壟斷轉售牟利＂，這有舉證困難的問題，或許就是需要檢舉人制度的原因了，但缺乏主動調查只靠被動檢舉，成效可能也極其有限。
　　當初政策研擬時也想對於不實價格資訊帶風向行為的管制，也想針對所謂媒體名嘴，是否要比照證卷業一樣設定一定專業門檻才能主持與發表不動產財經議題，避免讓他們助長帶風向的炒作，還有針對不實廣告內容也想進行取締與處罰。但最後都還在執行面的困難並可能有違言論自由原則而作罷。也因此針對不實資訊之炒作處罰，執行上還是很有挑戰，尤其是價格資訊永遠在變動也充滿主觀想法，帶風向也是一種言論自由？

    前述是有關此次平均地權條例修法的重點，主要在預售屋商品的定義與範圍，以及對於資訊不對稱行為的抑制。但就預售屋的交易市場制度建構而言，還有很多尚觸及的關鍵議題，如建商的管理其資格是否要有一定條件才能進行預售屋商品買賣，因為預售屋從銷售到交屋至少需要 4-5 年，金額又高，常有一案建商惡性倒閉或建屋品質不良，造成消費者權益受到極大的傷害。更可怕的是預售屋缺乏有效的履約保證制度，才是消費者購買預售屋最大的風險來源。目前內政部公布 5 種預售屋買賣履約擔保方式如不動產開發信託、價金返還之保證、價金信託、同業連帶擔保以及公會辦理連帶保證協定等，而擔保方式由建商選擇並於預售屋買賣定型化契約內勾選。然而實務上以「價金信託」及「同業連帶擔保」之方式最為常見，前者因建商可依照工程進度運用信託之價金，因此建商於大型建案時常用這種履保方式，建商雖依工程進度使用價金，但當建商違約時民眾無法取回所有價金。而同業連帶擔保方式，建商常於小案件採用，且與同業同級連帶擔保，通常為同一集團或關係企業，這樣所謂的擔保只流於形式，沒有實質保護功能。
　　所以預售屋的履約擔保制度需要的是續建機制才能真正保護消費者，但這需要建築經理業的角色，建築經理業曾被賦予導正交易機制之功能，以及在不動產交易中扮演協調之角色，強調以履約保證為業務主軸，確保交易過程安全。後來因為銀行法第 74 條規定對投資非金融機關之限制，銀行入股建經公司的比率規定從 30% 降為 5%，銀行的退出，以及「建築經理管理辦法」的廢止，造成建經公司現在成為非特許行業，無專法管理，僅受《公司法》之規範。使得台灣的預售屋與中古屋的履約保證制度與價金信託都是需有其名，沒有真正的履約保證功能，甚至所謂的價金信託也不一定就會真正的辦理信託專戶，也導致部分建經公司出現內控問題，例如挪用買賣價金、盜領等不法事件。建築經理業若要再形成專法，也會招致相關技師們的反對。公正與專業的第三方如何加入預售屋之履約保證功能，是未來預售屋制度建構的一個很重要的工作（內政部，2020）。

參、結論：預售屋市場制度建構與房價合理化

　　預售屋制度在台灣存在多年，竟然沒有法規建構其市場制度，也沒有強制業者資訊公開透明，更沒有安全的不動產履約保證制度。可見這不是市場失靈而是沒有市場制度，這樣只會讓市場力量像野獸一樣，也難怪成為不動產市場炒作與房價高升的推手，對於這樣的缺乏監管與制度的市場，政府當然需要介入，所有的市場制度都需要政府的建構，才會有合理的發展，當然不好的市場制度也會扼殺這個市場的發展。台灣原本預售屋市場的建構想從制定建築投資業之專法來管理，但阻力過高，只能作罷。後續希望能從管理“行為面＂著手，而非建築投資業。而原本要仿照香港設置專法，但恐怕曠日費時，不如像日本一樣融入既有的法規體系之中，是較易達成目的，因此就在平均地權條例地既有法規，建構預售屋交易市場。但這樣作也有缺點，就是不夠完整與全面，只能一部分一部分的建立，且戰且走，對於政策效果有較高的風險，且這半套措施不知何年何月才能走到全套的管理。
　　從實價登錄 2.0 的改革與此次的平均地權條例的修改，重點都是預售屋市場的制度建立，讓它資訊更加透明、交易更加安全與操縱價格更加困難，都是其政策目標。但這只是開始而已，更重要的建商的管理如興建預售屋資格的門檻規定與建商評等分級制度與履約保證機制的建構都尚未完成，目前只是著重在需求面的壓制如預售屋禁止轉售、私法人住宅商品採許可制以及投機行為的裁罰。但這樣做是否就會達到房價下降或至少長時間不上漲呢？要知道市場價格總是由供需兩方所造成的，我們一直以來的政策總是關注在抑制需求面，認為非自住需求過多了，但事實上是否如此？

    華人就愛買房的觀念常常被批評。但仔細思考起來，人人都想要買房，除了有基本自住需要外，還有社會意義的存在，證明自己是成熟大人。更重要的是如果有能力的話，人人都想買大一點的房子，多買幾間房子，甚至在著名的城市裡有一間自己的房子以滿足自己的虛榮心與成就感，這似乎是人之本性很難壓抑。況且買房可以防通膨強迫儲蓄，也是個人唯一可以操作的財務槓桿工具，是很好的投資理財工具，如何能禁止？擁有房屋的觀念是近代才有的觀念，美國是從 1914 年開始鼓吹擁有自己房子 (Own your own home) 是一件好事，且從 1919 年開始鼓吹房貸，改變那時大家認為負債是不體面的事，轉而認為房地產是最簡單的投資，未來的增值還可以作為養老所用 (Shiller, 2019)。所以歷經百年以來房地產購買及投資與相關金融商品早已內化於全球金融體系之中，無法移除，也不可能將其去除商品化並只供自住需求而已。批評業者將住宅不動產金融商品化，其實始作俑者與刻意推動者是政府自己而非業者。所以說，在現今假定人只有一間自住房的概念是不正確的。人有多間房可以投資理財，也可以出租作為外地人暫時居住之用，當然還有富人需要的渡假宅。住宅的需求在現代社會只會更加豐富與多元，也會有更多金融工具可供選擇與操作購買房地產。
　　除了對住宅需求面的認識需要與時俱進外，對於供給面的看法與作法是否也要更新與創新呢？社會住宅大量的興建必然對於房價的壓抑有其必然的效果，但除此之外，我們供給面是否已經太多了，而沒有問題了呢？早期地價上漲總是伴隨都市化而起，因為工業化吸引鄉村大量人口湧入，都市房子供給不足，房價當然起漲。但起漲後政府總開始透過計畫管制如透過都市計畫與容積率管制，但計畫審查耗時費力，減少供給速度，使得房價繼續上漲。近來又為了環境保護、耕地保護與糧食安全、政府進一步遏制都市進一步擴大與容積管制。未來供給將會減少的不確定下，建商只好趕快囤地並減緩開發速度。而當供給不足時，就會推升房價上漲。（倫敦、矽谷、舊金山、杭州、溫州的經驗都是如此【蘇東，2011；Pennington, 2000】）。
　　而利用金融手段增加資金成本，造成的中小型建商優先出局，但他們可能是最願意降價與最無法囤地的建商。造成市場上只剩大建商有能力囤地，也最有能力不降價，英國與香港的經驗都是如此。台灣目前在各式打房政策下，中小型建商在資金成本與缺工缺料下，將也會如英國一樣中小型建商難以生存。剩下的大建商有能力撐盤，跌價不會太多也會很緩慢。感覺台灣一系列對於房地產控管的措施，似乎也有這樣市場演化的傾向，中小型建商越來越難生存。大建商與大銀行的資金撐盤下，房價似乎不易下跌。
　　因此，會不會是大城市的房價越打越高的原因在於大城市的住宅需要遠超出人們所能想像的。但我們對於土地與容積率的限制，造成房價持續上升？房價持續上升的問題是否是在於“低估實際需求，過多限制供給呢？＂只要城市周邊土地容易大量供給，容積率也可以提高，是否可以解決房價過高的問題？ 最好打擊投機的手段，就是充沛的供給，在這樣的情況下建商與投資客也不會恐慌的或有需要去過度囤地，反而要趕快開發。民眾對於未來供給充沛的情況下，自然也沒有恐慌性買房的需要。房價自然下跌。現今台灣面臨新的國土計畫體制，非都市土地開發方式充滿不確定性，都市地區尤其台北、新北缺乏有效都市更新機制，都讓供給面不管是平面還是立體的供給都更加困難與充滿不確定性。未來全球都市發展朝向大者恆大的趨勢，持續吸引人口移入 (Moretti, 2003)，台北市也不例外只是台北土地供給嚴重不足無法吸納，造成房價高漲，只能向周邊城市外溢，讓周邊城市房價也跟著起漲。台灣百分之 90 人口居住在只有佔台灣總面積約 15 的空間上，供給有太多嗎？供給的問題嗎？高密度不會帶來高房價嗎？
　　綜上，此次政府的平均地權條例的修正，主要目標就是構建台灣合理化的預售屋市場制度以降低投機行為與交易成本，雖然尚未完整，但這樣建構確實有利於整體不動產市場發展，這星星之火或許會被踏息。但更重要的是我們應該思考為何過往這星星之火在現今時空下會燎起森林大火？是否因為我們長期供給面的限制造成天乾物燥？以及資金狂風下這星星之火才會燎原呢？如何解決供給面的問題可能才是合理房價關鍵之所在。

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