摘要

近年來，隨著臺灣都市建築逐漸老化、高齡化社會來臨，以及公共安全與居住品質議題受到重視，都市更新已成為政府重要都市治理政策之一。然而，過去由建商主導之都市更新模式，常因程序不透明、利益分配不均及居民參與不足等問題，引發諸多社會爭議。為改善上述問題，政府近年開始積極推動「自主都更」制度，希望透過居民自主參與與社區自治，使更新利益回歸地主，並提升都市更新之程序正當性與社會公平性。

本文首先探討自主都更之定義、制度內涵與法律基礎，其次分析自主都更於實務推動過程中之各階段流程，包括前期整合、規劃審議、融資施工及銷售分配等，並進一步探討自主都更所面臨之制度困境與結構性限制。研究發現，自主都更雖具有居民參與程度較高、資訊透明度較佳及更新利益較能回歸地主等優點，但實務上仍高度依賴金融機構、專業團隊及不動產市場，因此並未真正脫離市場資本結構。

此外，自主都更亦可能因民主協商成本過高而降低決策效率，甚至形成集體行動困境。若社區內部存在資訊與資源差距，自主都更甚至可能加劇弱勢居民之邊緣化問題。因此，自主都更並非所有社區皆適合之都市更新模式，其成功與否仍高度依賴社區條件、住戶凝聚力、財務能力及政府制度支持。

關鍵詞：自主都更、都市更新、更新會、居住正義、社區治理

 

壹、前言

近年來，「都市更新」已成為臺灣都市治理中最重要的政策議題之一。隨著大量建築逐漸老化、高齡化社會來臨，以及地震與公共安全風險日益受到重視，如何改善老舊建築與提升都市環境品質，已不僅是都市發展問題，更涉及公共安全、居住正義與社會治理等層面。

自《都市更新條例》公布施行以來，政府希望透過都市更新提升土地利用效率、改善居住環境並帶動都市再生。然而，長期以來臺灣都市更新多由建設公司主導，居民往往缺乏實質參與權，更新過程亦產生程序爭議、利益分配不均與社區衝突等問題。尤其部分都更案件涉及強制拆遷、開發利益分配與弱勢居民排除，更使都市更新逐漸受到社會質疑。

為改善傳統建商主導模式所衍生之問題，近年政府開始積極推動「自主都更」制度。自主都更強調由地主與居民自行成立更新會，主導都市更新規劃與執行，希望透過居民參與、資訊透明與社區自治，使更新利益回歸地主，並降低建商主導所造成之利益失衡問題。內政部國土管理署亦於2026年3月舉辦「擴大自主都更政策研討會」，顯示政府已逐漸將自主都更視為未來都市更新改革的重要方向。

然而，自主都更是否真的是較好的選項，仍值得深入探討。都市更新本質上屬於高度複雜之土地開發與財務行為，其涉及法律、估價、建築、工程、融資與社區治理等專業領域。雖然自主都更在理念上強調民主參與與居民自主，但實務上卻經常面臨地主整合困難、資金不足、專業能力不足與決策效率低落等問題。尤其更新會本身通常缺乏資產與債信能力，使融資與風險控管成為自主都更最核心之挑戰。

因此，自主都更雖具有高度理想性，但其實務可行性與制度限制，並非僅以「居民自主」即可解決。自主都更究竟是實現居住正義與社區治理的新方向，抑或只是將原本由建商承擔之風險轉嫁給居民，值得進一步分析。

貳、自主都更之定義與制度內涵

一、自主都更之定義

「自主都更」又稱「自力都市更新」，係指由土地所有權人及合法建築物所有權人自行整合，成立更新會並擔任都市更新實施者，自主辦理都市更新事業，而非由建設公司主導開發之都市更新模式（林克叡，2012）。

相較於傳統由建商主導之都市更新，自主都更最大的不同，在於都市更新之主導權由居民自行掌握。居民不再只是被動接受建商提出之更新條件，而是直接參與都市更新之規劃、設計、協商與決策，並共同決定社區未來發展方向。因此，自主都更不僅是一種都市更新執行方式，更是一種以居民參與及社區自治為核心之都市治理模式（林克叡，2012）。

傳統建商主導之都市更新，通常由建商負責土地整合、財務規劃、建築設計與工程施工，地主則依契約分回更新後房地。然而，由於建商必須取得一定開發利潤，因此都市更新利益往往集中於開發業者，居民對更新內容與利益分配之影響力相對有限，也容易引發程序不透明、利益分配不均與居住正義等爭議（藍逸之等，2015）。

相較之下，自主都更強調由居民自行成立更新會，透過共同參與與協商方式，主導都市更新過程，使更新利益較能回歸地主與原住戶本身。其核心理念不只是「自己重建自己的房子」，更重要的是讓居民重新取得都市空間與社區發展之決定權（林克叡，2012）。

二、自主都更之核心精神

（一）居民主體性

自主都更強調居民在都市更新過程中之主導地位。居民不再只是接受更新條件之被動對象，而是更新事業之主要決策者。包括是否進行都市更新、採取何種更新方式、建築如何規劃以及未來社區如何管理等事項，皆由居民共同參與決定（林克叡，2012）。

（二）社區民主參與

自主都更強調社區居民共同參與與民主協商機制。透過更新會運作、住戶會議及社區討論等方式，居民得直接參與都市更新重要事項之決策，包括建築設計內容、公共空間規劃、權利分配方式、社區管理制度，以及更新後之空間使用機能等。

此種參與機制有助於提升都市更新程序之民主正當性與居民認同感，但實務上亦可能因住戶意見分歧與協商成本過高，而導致更新效率下降。

（三）更新利益回歸地主

自主都更因無須負擔高額建商開發利潤，理論上較能使都市更新利益回歸地主與原住戶，包括提高權利分配比例、增加更新後可分回之坪數、提升車位配置彈性，以及使餘屋銷售收益由更新會統籌運用（藍逸之等，2015）。

然而，居民在取得較高利益之同時，也必須自行承擔融資、市場與工程等開發風險。

（四）財務透明化

自主都更由更新會負責整體財務管理，相較於建商主導模式，居民對於工程成本、財務流向、顧問費用、資金運用及銷售收益等事項，通常擁有較高程度之知情權與監督權，因此理論上較能提高都市更新過程之資訊透明程度（林克叡，2012）。

然而，若更新會缺乏完善之財務制度與專業管理能力，仍可能產生內部治理與監督問題。

（五）社區永續治理

自主都更除重視建築重建本身外，更強調社區長期治理與居民關係維繫。透過居民共同參與更新過程，有助於提升社區凝聚力與公共參與意識，並建立更新後之社區自治基礎。因此，自主都更不僅是空間更新，更涉及社區治理與社會關係重建。

三、自主都更之法律基礎

我國自主都更制度之法律基礎，主要建立於《都市更新條例》之規範架構下。依《都市更新條例》第27條及相關規定，土地及合法建築物所有權人得自行組織更新會，並以更新會作為都市更新實施者，自主辦理都市更新事業。

《都市更新條例》第28條並規定，都市更新會得依民法委任具有都市更新專門知識、經驗之機構，統籌辦理都市更新業務。因此，自主都更並非完全由居民自行施工，而是由更新會統籌專業團隊執行。

然而，相較於大型建商具有完整開發與工程管理經驗，更新會通常缺乏大型工程管理能力，因此如何建立專業協助與風險控管制度，成為自主都更成功之重要關鍵（內政部國土管理署，2026）。

此外，由於更新會通常缺乏資產與信用基礎，因此金融機構普遍認為自主都更風險較高。尤其前期規劃費用通常難以取得融資，亦成為自主都更重要之制度困境之一（麥怡安，2026）。

 

參、自主都更流程與可行性分析

自主都更雖具有居民自主、利益回歸及程序透明等優點，但其本質仍屬高度複雜之土地開發與財務行為。從實務運作觀察，自主都更往往需歷經地主整合、規劃設計、融資施工及銷售分配等多重階段，而各階段皆可能成為更新失敗之原因。

一、前期整合階段

前期整合階段通常為自主都更最困難、也最容易失敗之階段。此階段主要工作包括住戶整合、更新意願調查、成立更新會、初步財務評估及更新範圍確認等。都市更新涉及財產權重新分配與利益調整，因此住戶間常因權利價值差異、樓層偏好、店面利益、車位配置及更新後坪數期待等問題產生衝突。

此外，部分住戶可能因高齡、經濟能力不足、對更新制度不信任或不願搬遷，而拒絕參與都市更新。尤其自主都更缺乏建商作為整合主體，居民必須自行協調與溝通，因此共識形成往往相當困難。

另一方面，自主都更於前期即需投入規劃、估價、法律及顧問等費用，但此階段通常尚無銀行願意提供融資，因此多數案件需依賴住戶自行出資。若社區財務能力不足，即可能於前期即因資金問題而停滯。

因此，實務上多數自主都更案件往往「死於前期」。其原因並非工程技術問題，而是地主整合困難、共識形成失敗及前期資金不足所致。

二、規劃設計與審議階段

完成初步整合後，自主都更即進入規劃設計與政府審議階段，包括都市更新事業計畫、權利變換計畫、建築設計及都市更新審議程序等。

然而都市更新涉及都市計畫、建築法規、消防、交通、容積獎勵及權利變換估價等複雜制度，因此更新會通常需高度依賴建築師、估價師、律師及都市更新顧問協助。

此外，我國都市更新審議程序往往歷時多年，期間需不斷修正計畫內容、補充審查資料及召開說明會，因此容易造成居民疲乏與內部意見再度分裂。

更重要的是，審議期間仍需持續支付建築設計、估價、法律及顧問費用，使前期成本快速增加。若案件最終未能通過審議，前期投入資金甚至可能無法回收。

因此，規劃設計與審議階段不僅考驗更新會之專業能力，亦考驗住戶長期協調與財務承受能力。

三、融資與施工階段

通過都市更新審議後，即進入融資與工程施工階段。此階段涉及龐大資金需求與高度工程風險，因此亦為自主都更能否成功之重要關鍵。

首先，更新會通常缺乏完整資產與債信能力，因此金融機構普遍認為自主都更風險較高。相較於大型建商具有穩定財務能力與開發經驗，更新會於融資條件上往往處於相對不利地位。

其次，工程施工本身亦具有高度不確定性，近年營建成本持續上升，已成為自主都更重大風險來源。若工程費用超出原預算，即可能造成更新會財務壓力，甚至影響整體更新計畫執行。

此外，自主都更因缺乏大型開發管理經驗，於工程管理與風險控制方面通常較弱，因此更需要仰賴專業團隊協助。

四、銷售與分配階段

工程完成後，自主都更即進入餘屋銷售、財務回收與權利分配階段。此階段雖代表更新即將完成，但仍存在相當程度市場與財務風險。

自主都更通常需透過出售餘屋，以償還貸款、支付工程費用及補足共同負擔。因此，餘屋銷售狀況將直接影響更新會財務安全。

然而，房地產市場具有高度景氣循環特性。若更新完成時恰逢房市景氣下滑，則可能出現餘屋銷售困難、銷售價格低於預期、財務回收不足及貸款償還壓力增加等問題。

此外，住戶間對於最終分配結果亦可能再次產生爭議，包括坪數差異、樓層價差及車位配置等問題，因此即使工程完工，仍不代表所有爭議均已結束。

肆、自主都更真正適合哪些社區？

雖然自主都更具有居民主導與利益回歸等優點，但並非所有社區皆適合採取自主都更模式。其成功與否，通常高度取決於社區條件、住戶能力及外部支持資源。

一、較適合自主都更之社區

通常具社區規模較小、住戶關係良好、社區凝聚力較高、位於高房價地區、住戶財務能力較佳以及社區內具有法律、建築、金融或不動產專業人士參與等特性之社區，較具自主都更可行性。

小型社區通常較容易形成共識，而高房價地區則較容易取得融資並降低市場風險。此外，若社區內具有專業人士協助，亦有助於降低資訊不對稱與決策風險。

二、較不適合自主都更之社區

相較之下，高齡或弱勢住戶比例高、產權結構複雜、店面比例高、社區內部衝突嚴重、位於低房價地區及住戶財務能力不足之社區通常較不適合自主都更。

尤其店面與住宅混合社區，往往因商業利益差異而難以形成共識；而低房價地區則可能因開發利潤不足，導致融資與市場銷售更加困難。

因此，自主都更並非所有社區皆適用之更新模式，其成功與否，仍高度依賴社區條件、財務能力及制度支持程度。

伍、自主都更之制度反思與爭議

一、自主都更是否真能降低資本介入？

自主都更常被視為相較於建商主導都市更新，更能降低資本主導問題之更新模式。然而，若進一步從實務運作觀察，自主都更雖由居民成立更新會擔任實施者，但其推動過程仍高度依賴市場資本體系，因此是否真正脫離資本介入，仍值得進一步討論。

實務上，自主都更案件通常仍需依賴建築經理公司、都市更新顧問公司、金融機構及不動產市場等外部資源協助。尤其更新會通常缺乏大型開發經驗與財務能力，因此在工程管理、資金融通及市場銷售方面，仍須透過專業機構協助完成。

此外，自主都更後期資金來源，往往仍需仰賴銀行融資與預售市場回收資金。若房地產市場景氣不佳、預售銷售不順或金融機構緊縮授信，自主都更同樣可能面臨財務風險與開發壓力。

因此，自主都更雖在制度形式上由居民主導，但其本質上仍難完全脫離市場資本結構。部分學者即指出，自主都更某種程度上可能只是「建商退居幕後」，而非真正擺脫資本對都市更新之影響。

二、民主參與是否反而降低更新效率？

自主都更強調居民共同參與與民主協商，理論上有助於提升都市更新程序之正當性與居民認同感。然而，民主參與雖具有程序正義意義，實務上卻可能因協商成本過高而降低更新效率。

都市更新涉及財產權重新分配與利益調整，不同住戶對於樓層位置、坪數分配、店面價值、車位配置及財務負擔等事項，往往存在不同期待。當社區住戶過度強調個別利益時，容易導致協商困難與決策延宕。

尤其自主都更通常需透過大量會議與居民討論形成共識，在住戶人數較多或產權結構較複雜之社區中，決策成本往往大幅提高，甚至可能形成「集體行動困境（Collective Action Problem）」。

因此，自主都更雖可提高居民參與程度，但如何在民主參與與決策效率間取得平衡，仍為自主都更制度最重要之挑戰之一。

三、自主都更是否反而加劇社區內部不平等？

自主都更強調居民自主參與與社區民主治理，但實務上，不同住戶之財務能力、教育程度、資訊掌握能力及社會資本並不相同，因此自主都更亦可能加劇社區內部之權力不平等。例如，在都市更新協商過程中，具較高教育程度、專業能力或財務資源之住戶，通常較容易掌握資訊與參與決策，甚至成為更新會核心主導者。相對而言，高齡住戶、弱勢居民或缺乏專業知識者，則可能因資訊能力不足，而被排除於決策過程之外。

此外，自主都更往往需要住戶自行負擔部分前期費用與財務風險，因此財務能力較弱之住戶，可能因無力負擔更新成本，而被迫出售房產或退出更新計畫。

因此，自主都更雖以「居民自主」為理想，但實務上仍可能形成社區內部新的權力不平等關係。若缺乏完善資訊揭露、弱勢協助及公共參與制度，自主都更甚至可能使原本即處於弱勢地位之居民更加邊緣化。

陸、結論

自主都更近年逐漸成為臺灣都市更新政策的重要方向，其核心理念在於強調居民自主、社區參與及更新利益回歸地主，藉以改善過去建商主導都市更新所衍生之利益失衡與程序爭議問題。

然而，本文分析發現，自主都更雖具有居民參與程度較高、資訊透明度較佳及較符合居住正義等優點，但其本質仍屬高度複雜之土地開發與財務行為。實務上，自主都更普遍面臨地主整合困難、專業能力不足、融資不易及決策效率低落等問題。

尤其自主都更雖強調「居民主導」，但實際運作上仍高度依賴建築經理公司、金融機構及不動產市場，因此其並未真正脫離資本結構，而較接近於「建商退居幕後」之更新模式。

此外，民主參與雖有助於提升程序正當性，但亦可能因協商成本過高而降低更新效率，甚至形成集體行動困境。若社區內部存在資訊不對稱或權力差異，自主都更甚至可能加劇弱勢居民邊緣化問題。

因此，自主都更並非所有社區皆適合之都市更新模式。其成功與否，通常高度取決於社區規模、住戶凝聚力、財務能力、房地產市場條件、專業團隊協助及政府制度支持。

整體而言，自主都更較適合住戶關係良好、財務能力較佳且具專業資源支持之社區；對於產權複雜、高齡弱勢或低房價地區社區而言，自主都更之推動難度仍相當高。

因此，未來政府若欲擴大推動自主都更，除鼓勵居民參與外，仍應強化融資協助、專業輔導、資訊透明及弱勢保障制度，方能真正提升自主都更之實務可行性與社會公平性。

 

參考文獻

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麥怡安（2026）。自主更新常見課題分析與建議〉，擴大自主都更政策研討會專題演講。內政部國土管理署主辦。