自主都市更新制度之法制架構解析與政策推動方向

 

壹、 前言

《都市更新條例》於民國87年（1998年）11月11日正式公布施行 。溯其立法背景，民國85年間台灣營建業景氣低迷，政府為刺激經濟景氣並促進產業發展，同時正視都會區生活環境窳陋雜亂、亟待改善之現況，遂由當時之行政院經濟建設委員會（現國家發展委員會）報請行政院院會通過「都市更新方案」 。該方案旨在健全市容景觀、維護公共安全、促進都市土地合理利用、提振產業景氣，進而提升整體生活品質與國家競爭力 。

在該條例立法前，我國都市更新法制主要依循民國62年《都市計畫法》增訂之「舊市區之更新」專章（第63條至第73條，共計11條） 。然該專章僅針對劃定更新地區、訂定更新計畫之內容與程序，以及都市更新實施方式進行原則性規範，實質上缺乏具體配套策略與政策工具 。實務執行上，政府僅被賦予「徵收」或「區段徵收」等強制手段，因涉及強迫驅逐原土地權利人，執行阻力過大 ；且因缺乏實質獎助措施與實施誘因，導致民眾參與意願低落 。除公有土地外，廣大的私有土地都市更新實務上難以推展 。為突破此法制瓶頸，行政院指示內政部儘速研擬專法，進而催生《都市更新條例》之制定 。

貳、 都市更新條例法制架構之核心精神

內政部依據「都市更新方案」所定之具體方針，本著「政府設置專責機構積極推動、創造誘因並提供必要公權力協助，同時獎助民間興辦」之原則研擬專法 《都市更新條例》。歷經十餘次修正後，其法制架構之核心精神可歸納為以下三點：

一、 公私協力推動都更

考量政府行政量能有限，除明定各公產管理機關應配合都市更新政策一律參與更新外，亦賦予各級政府設立專責法人或機構之法源，藉此補足都市管理量能，積極投入都市發展 。此外，為引入民間之無限活力與財政資源以擴大推動力道，除引進民間不動產開發公司之整合經驗與籌資能力外，亦允許土地及合法建築物所有權人自行組織都市更新會，採「自地自建」模式自主實施都市更新事業 。

二、 強制參與機制與權利變換分配

都市更新之核心目的在於促進都市土地有計畫之再開發利用、復甦都市機能並改善居住環境，具備高度公益性 。為避免因少數意見阻礙整體都市發展，制度設計上導入多數決機制：只要都市更新事業取得法定多數所有權人數及面積之參與共識即可向地方政府提案；經地方政府通盤考量公益性與必要性並審議通過、核定發布後，劃定範圍內之所有權人即有配合計畫實施之法定義務 。

在分配機制上，若採傳統「徵收」方式辦理，政府需籌措龐大補償經費 ；若透過「區段徵收」或「市地重劃」實施，則僅能進行平面開發與分配，無法達到立體化開發之目的，亦難以確保原所有權人更新後遷回原地居住之權利 。為此，我國參考日本「權利變換」實施都市再開發之立體分配經驗，建立權利變換實施模式 ，明定更新前後權利價值的轉換計算方式，並引入專業估價者查估與政府審議把關機制，在確保實施者與地主間、地主相互間分配之公平性與合理性後，強制進行立體分配，有效確保計畫之可行性 。

三、 政府提供多元獎助措施

針對過去《都市計畫法》缺乏獎助配套之缺失，《都市更新條例》提供四大核心獎助策略以提升實施者與民眾參與意願 ：

• 建築容積獎勵：容積獎勵為最直接且易行之財政替代工具，政府無須投入大量資金補助，透過適度放寬建築容積，即可滿足更新後之居住需求並減輕民眾財務負擔 。然而，審議時仍須通盤考量對地區環境之衝擊及都市公共設施之服務水準，並透過上限額度規定與政府審議機制進行把關 。
• 稅捐減免優惠：都市更新涉及不動產開發，更新後財產價值提升，所有權人之持有稅與移轉稅亦隨之增加 。為降低所有權人之更新疑慮，政府針對更新期間與更新後之房屋稅、地價稅，以及權利變換、協議合建時與權利變換後第一次移轉之契稅及土地增值稅，均提供減免優惠 。此外，為提高民間都市更新事業機構之投資誘因，針對股份有限公司型態之實施者亦提供營利事業所得稅抵減措施，獲得財稅主管機關之政策配合 。
• 公權力代為拆遷機制：參考《平均地權條例》第62條之1之拆遷機制，明定權利變換範圍內應行拆遷土地改良物之處理程序與補償規定，以主管機關之公權力為後盾，確保更新事業得以順利推進 。該機制歷經實務執行爭議後，於民國108年1月修正公布，明定實施者須先行與土地改良物所有人就拆遷期日、安置等事項進行協調並取得同意 ；倘若協調不成，始得申請地方政府介入辦理二次協調處理，明確規範主管機關之公共介入與計畫把關責任，確保核定計畫得以落實 。
• 重要公共設施優先配合興建：除權利變換範圍內之道路等7項公共設施土地及施工費用應由範圍內土地所有權人共同負擔外，其餘因實施更新事業而需興修之重要公共設施，或更新地區外必要之關聯性公共工程，明定由各該主管機關分擔興修費用，並配合更新進度優先興建，以利都更事業之整體推進 。

圖一 都市更新法制及自主都更推動歷程

參、 我國自主都更立法及執行過往與現況

一、 自主都更立法設計

《都市更新條例》於制定之初，即允許逾7人之土地及合法建築物所有權人，自行組織「都市更新會」作為實施者來推動都更事業，並授權內政部訂定設立、管理及解散辦法 。早期法規對於自主更新並未明定特別獎助措施，直至民國97年修法時，始明定內政部得設立「中央都市更新基金」，補助更新會實施重建之規劃設計費用 ；民國108年更配合實務執行經驗，明定更新會得委任具備都更專業知識與經驗之機構協助統籌辦理都更事務 。除前述針對更新會之補助與委任規定外，自主都更與民間都市更新事業機構（建商）所適用的法規規範與獎助措施基本完全相同 。

二、 自主都更從921震災至今執行成果

民國88年921震災後，重建區內震損且需辦理重建之集合住宅（含5層樓以下住宅）共計162棟 。由於產權關係錯綜複雜，難以在短期內取得全體業主百分之百之同意，為加速協助受災戶復原重建，甫於87年底公布施行之《都市更新條例》之「多數決強制實施機制」遂成為關鍵政策工具 。輔以《九二一震災重建暫行條例》明文簡化都市更新作業流程，大幅提升民眾自行復原重建之可行性 。

在條例施行之初，鑑於地方政府與民間對執行細節普遍未臻熟悉，政府積極介入，建立諮詢專線與技術服務輔導機制，由行政院九二一震災災後重建推動委員會、財政部、中央銀行、財團法人九二一重建基金會、都市更新研究發展基金會、社區聯貸主辦銀行總行、內政部地政司及營建署等單位共同組成「技術服務輔導小組」，深入受災縣市進行實地輔導 。此外，政府亦編列預算並運用民間善款，實質補助都更規劃設計及公共設施工程費用，並提供無息或低利貸款，輔以信用保證制度以克服籌資難關 。在多元資源整合下，921震災透過都更方式復原重建者逾百案，其中採「自主都更」自組更新會方式辦理者高達9成以上，成效斐然 。

圖二 前營建署編撰921震損社區自主都更案例，紀錄每個家園重生的故事

然而，儘管自主更新具備「促進住戶實質參與」、「更新利益實質回歸權利人」及「高度貼近在地需求」等潛在優勢 ，在目前已核定之都市更新事業計畫案中，由民間建商（都市更新事業機構）實施之案件仍占近9成 ；自主更新案僅占約5%（且其中高達9成以上屬於921震災重建案） ，其建築物類型亦多侷限於震災或海砂屋等具立即危險之復原重建案 。

究其主因，多半係因個案之房地市場行情欠佳或實施風險過高，難以吸引民間建商進場整合 ；所有權人往往是在面臨重建家園之急迫性、地方政府限期改善之強制命令，或是為保有更新前原居住水準之訴求下，選擇自組更新會主導實施 。對於一般老舊集合住宅而言，因即時之安全風險不明顯，導致自主更新之內部動機相對不足 。此現況充分顯示，現行制度雖已具備自主更新之基本法制基礎，但在政策配套、誘因結構與制度支持上，仍有大幅精進之空間 。

肆、 自主更新面臨之核心問題與挑戰

一、 資金籌措受限與融資瓶頸

自主更新於前期規劃、意願整合及行政審議階段，必須先行支應規劃費、建築設計費、估價費、專業顧問費及行政作業費等多項前期費用 。在計畫可行性與審議結果尚未明確前，所有權人自行出資負擔之意願普遍不高，且此階段亦難以獲得金融機構之融資核貸 。即便計畫通過核定，後續進入實施費用部分，若都市更新事業之同意比率不夠高，或市場行情存在不確定性，金融機構基於還款能力與風險評估，放貸態度多趨於保守，限縮了自主都更之融資空間 。

二、 意願整合不易與信任機制缺乏

自主更新之成敗關鍵在於所有權人之意願整合 。台灣老舊住宅普遍存在產權錯綜複雜、高齡住戶比例高、對更新法令及資訊理解不足等現象 。此外，住戶間之個別財務負擔能力亦存在顯著差異 。不論是前期的更新會籌組，或是後續涉及更新後建築規劃設計、財務計畫、共同負擔費用分擔及權利價值分配等實施細節，均需取得內部高度共識 。在缺乏具備公信力之「第三方協調角色」下，僅憑社區內部熱心住戶或理監事幹部進行遊說，面對個別權利人之立場與利益差異，協商難度極高 。對於高齡住戶而言，更新期間之安置問題、時程拉長與環境不確定性，亦會大幅降低其參與意願，導致更新會成立後長期停滯於「意願整合期」 。

三、 專業統籌與管理量能不足

都市更新涵蓋都市計畫、建築設計、權利變換、財務規劃、稅務法令及工程管理等多項高度專業領域，屬跨專業之長期系統性工程 。都市更新會之成員多為非專業背景之一般權利人，在實務上需同時面對整合、專業技術、行政審議及契約管理等多重挑戰，治理負荷極其沉重 。如無相關專業團隊協助落實會員大會決議，及協助更新會決策，自主都更將難以順利及全面推動。現行《都市更新條例》雖規定更新會得委任專業機構統籌辦理業務 ，但目前市場上之統籌機構良莠不齊，其專業技術與履約能力仍存有隱憂 。在缺乏制度化專業支援與常設人力的情況下 ，自主更新案在計畫文件品質、分工協調機制、應對法規變動與市場風險之管理量能上，均面臨巨大挑戰 。

四、 容積獎勵及賦稅減免具高度不確定性

依現行機制，一般都更案需依更新前建築物狀況及更新後建築規劃設計情形，「逐項申請、疊加」容積獎勵 。個案之獎勵額度未必皆能達到上限，這使得更新後之規劃量體與財務計畫充满變數，嚴重影響計畫之安定性並降低民眾參與意願 。此外，在實務執行上，地主自籌資金辦理更新時，針對分配取得房地之行為是否會產生營業稅及營利事業所得稅（如房地合一稅）等額外賦稅負擔，現行法規仍存在模糊地帶，令住戶心生疑慮 。

伍、 現行自主更新推動機制

自民國99年11月16日行政院核定實施「都市更新產業行動計畫(100-103)」起，歷年政府之都更推動策略，多係參考九二一震災復原重建之實務經驗，提出以下措施 ：

一、多元輔導與標準化作業：加強都市更新專業培訓與宣導；建立個案輔導機制，由國土管理署邀請相關權責機關開會協調解決跨機關與階段性問題；訂頒都市更新作業手冊以統一標準化作業流程 。

二、引進專業代辦機構：建立都更代辦實施機構，協助更新會或所有權人統籌辦理相關計畫報核、評選營造廠、工程專案管理（PCM）及完工結算，透過專業團隊提高執行可行性 。

三、基層意願整合：委託民間專業整合機構深入都市更新示範地區進行居民意願整合，輔導其自組更新會、引進事業機構或由地方主管機關協助評選實施者 。

四、中央基金與融資協助：運用中央都市更新基金，自民國100年起提供自主更新規劃費用及整建維護工程費用補助；102年起補助地方政府成立自主更新輔導團深入社區 。此外，亦訂定都市更新事業優惠貸款要點，運用中長期資金協助民間籌措經費 。

圖三 持續進行教育宣導，提升民眾都更知能

陸、 未來自主都更優化策略方向

鑑於自主都更為當前政府重大推動政策，針對目前自主都更所面臨的問題，於今年3月6日邀集財政部、金管會、相關業界公會、金融機構及學者專家召開擴大自主都更政策研討會後，從「資金、推動、獎助」三大面向提出具體之法制研修與優化策略：

圖四 115年3月6日擴大自主都更政策研討會，相關公會、團體踴躍參與討論

一、 資金面：新增前期作業補助與導入信用保證機制

都市更新相關計畫在未獲地方政府核定前，因推動風險高，金融機構與所有權人之出資意願皆低 。現行政府多僅補助都市更新事業計畫或權利變換計畫之擬訂費用，在「更新會籌組立案」及「前期整合」階段缺乏實質經費支援 。

為降低民眾前期財務負擔，政府研議新增「更新會籌組設立」及「前期規劃與相關作業費用」之補助，協助社區進行先期範圍評估、意願協調與可行性評估，以凝聚更新推動共識 。此外，為解決計畫核定後因部分所有權人出資意願低、或因信用與擔保能力有限導致承貸不易所產生的資金缺口，將參考危老重建信用保證機制，於《都市更新條例》中明定提供重建工程必要融資貸款之信用保證，以大幅提升金融機構放貸意願，確保資金到位 。

二、 推動面：法制化「全案管理」機制與引入第三方專業民間機構

更新會屬採多數決之法人，其決策與執行高度仰賴理事會，然理監事因具任期限制而處於變動狀態 。都更推動屬長期事業，若無常設人力與推動一致性，會務極易停擺 ；且都更涉及高度專業與成員間利益分配，極需具公信力之第三方居中協調 。鑑於政府輔導量能有限，實有必要借助民間專業團隊之活力 。

為此，政府研議於《都市更新條例》中正式建立「全案管理」機制，明定應由具備一定實績經驗與專門技術之民間機構擔任全案管理機構，從前期的意願整合、規劃審議，至後續的工程施作進行全程陪伴，藉由專業治理與制度化管理，確保自主都更計畫能如質如實完成 。

三、 獎助面：容積獎勵套餐化與地主自行出資稅負減免

• 容積獎勵套餐化：為加速更新會內部之決策流程，擬研修《都市更新條例》以簡化自主都更容積獎勵申請程序 。未來將無須分項申請，改採「套餐制」，凡符合政府所定之更新前建築物狀況及更新後規劃設計項目者，直接給予 50% 的容積獎勵上限，以利更新會快速確定財務計畫並加速自主整合 。

• 明確化稅捐徵免保障：為徹底消除地主自行出資更新時對潛在稅負之疑慮，將參酌財政部令釋，於《都市更新條例》條文中明定土地及合法建築物所有權人為自然人時，因自行出資負擔興建成本而分配取得房地之行為非屬營利銷售，免徵營業稅 ；並研議進一步擴大房地合一稅之減免額度，健全自主都更之稅法環境 。

圖五 自主都更獎助優化策略方向圖解

柒、 未來展望：公私協力與多元實施模式之持續推動

台灣都會區歷經數十年發展，早期發展區域已普遍呈現建築物高齡老化、防火防災能力窳陋，以及居住環境未符現代生活機能等結構性問題 。面對持續存在且龐大之都更需求，必須大幅提升推動量能始能循序處理 。

未來的推動策略將著重於結合並提升公私部門之總體量能，採取「政府主導」與「民間推動」雙軌並進之多元模式 。除由政府成立專責行政法人擴大主辦外，亦積極鼓勵建築開發業投資，並加大力度扶持民眾自主更新 。政策核心將期望由過往的「投資型（建商主導）」都市更新，逐步擴展引導為回歸民眾需求、居住者主導「自主型」都市更新 。政府將透過持續健全法制架構、研定中長期推動計畫並投入相對應之財政預算，建立完備的多元獎助與金融信用協助措施，具體引導政策落實，以期在活絡地區發展之同時，也回應民眾對安全居住環境之期盼 。