摘要

「自主更新」實非法定用詞，但隨者九二一重建運用都市更新會作為實施者的成功經驗被認可，其對於都市更新會的補貼、補助與輔導政策，亦普及於現行都市更新的相關制度中。過去「自主更新」的相關補助或輔導政策，或可解釋為對於建設公司擔任實施者的強勢路線的一種衡平措施。然而統計發現，「自主更新」或都市更新會的運用場域仍侷限於災損建物的重建場域，且佔比極低。缺乏專業及資金是該路線的短版，政府應思考如何對症下藥，提出合適的制度改善方案。

壹、前  言

隨著卓閣揆在被質詢中的政策宣示[1]，2026上半年「自主更新」似乎要在「公辦更新」之後，即將要扮演下一階段都市更新政策的主流。然而，「自主更新」一詞讀起來似懂非懂、模稜兩可，似乎是指所有權人對於都市更新是自己作主的姿態來推動，但該名詞卻未見於《都市更新條例（後簡稱更新條例）》及其子法的條文之中。既是如此，政府何以有底氣，大張旗鼓地以「自主更新」為政策口號，並準備強力推動[2]。此間似乎可解釋的原因在於「自主更新」一詞的採用，在其他相關都市更新政策與坊間實務推動在更新條例頒布後這二十餘年，已形成一個難謂嚴謹[3]的定義共識。

本文將先梳理「自主更新」的形成脈絡，理解其身世及合適的定義界定，接著整理其運作特色以及其實際的制度成效為何，最後再針對「自主更新」的困境提出相關智地改善的建議與未來展望。

貳、自主更新概念脈絡與政策形成

一、自主更新第一代：九二一災後重建的摸索

1998年《更新條例》實施，相關子法亦於隔年中旬方才陸續頒布完成，該套全新的都市更新制度在民間僅有討論，未有實際的案件嘗試，但同年發生的九二一大地震，其災損的集合住宅社區重建需求，卻成為了《更新條例》第一個實戰場域。九二一重建當時房地產市場仍處低靡，災損的集合住宅社區重建難以有建商與地主合作的客觀條件，再加上許多社區有人受災離世，地方政府亦難有財力或具規劃合理性地對受災社區進行徵收或區段徵收。因此，具有【多數決】、【權利變換】、【都市更新會】等制度的都市更新重建路線，成為不得不的選擇。特別是【都市更新會】制度，其是由社區有所有權人自行組成的正式的法人組織，揭示了都市更推動，不需要政府、建商，是可以靠社區自決、自力推動的。

另一方面，依《更新條例》相關規定，權利變換所需的共同負擔費用其已實施者支付，再由更新後價值折價抵付。但事實上，【都市更新會】並無資產、債信紀錄及實質出資能力，加上當時的情境，社區所有權人折價抵付共同負擔費用後也不足以分配，僅得採現金繳納方式辦理[4]。於是，在【都市更新會】為實施主體的更新重建場域中，社區所有權人【自行出資】方式填補共同負擔費用，亦成為當時的標準模式。

九二一震災集合住宅重建的經驗，成就了數十個社區成功，社區自組【都市更新會】並且所有權人【自行出資】方式實務上已被認為可行。「自主更新」、「自立更新」及「自力更新」等概念近似的詞彙，數年間逐漸在實務界的經驗分享中流竄，九二一災後重建經驗可稱之為第一代的「自主更新」。

二、自主更新第二代：九二一經驗普及化

九二一震災集合住宅重建在2002年進入高峰時，《更新條例》便於其2003年的第二次修法中將《九二一震災重建暫行條例》中有關都市更新的免事業概要、全體同意免公展、1.3倍原建築容積獎勵等的優惠規定移植，該舉措使循都市更新途徑重建的災損建物得以續享《九二一震災重建暫行條例》的優惠與放寬。另一方面，為繼續扶持都市更新會作為實施者的動能，臺北市政府於2005年率先於其自治法規中，明文補助非侷限於災損類社區之都市更新會立案、行政費及事業概要規劃費的創舉[5]。2008年1月16日的更新條例第七次修法頒布，其第18條新增了主關機規所設置的都市更新基金可對都市更新會的規劃設計費予以補助，直接指示了各地方政府應重視都市更新會的路線扶持的政策方向。

進一步，內政部於其2009年所頒布的【都市更新推動計畫(98~101年)】中，第一次官方採用了「自力更新」的用語，並於該計畫中，編列了補助培訓社區「自力更新」的相關教育訓練預算。2010，內政部頒布【都市更新產業行動計畫（100~103年）】亦繼續採用了「自力更新」的用語，甚至在該計畫中，認為都市更新會是「社區自助型都更」，穎與以更多的補助與輔導，以作為以建設公司（都市更新事業機構）為主流的「投資型都更」的衡平政策。2013年，依該計畫所訂定的《中央都市更新基金補助委外成立自主更新輔導團申請補助作業須知及執行管考要點》，首次採用了「自主更新」一詞。其主要補助的對象是各地方政府，鼓勵其委託民間專業者輔導社區成立都市更新會，或是辦理相關的講習、培訓，以及編制自主更新手冊等技術知識深化與普及的措施。此番操作，使得民間從事都市更新專業服務的相關顧問公司，亦開始投身於除危險建物外的一般老舊社區的都市更新輔導工作，教育訓練的對象不僅是從事不動產開發的從業人員，亦擴大普及到一般社區民眾。

三、自主更新第三代：自主更新輔導團常態化

依著先前的經驗，內政部於2015年頒布的【都市更新發展計畫（104~107年）】、2018年頒布的【都市更新發展計畫（108~111年）】，以及截稿前最新2022年頒布的【都市更新發展計畫（112~115年）】，皆於各該計畫的內容中採用「自主更新」的用語，一樣是仰賴以成熟、常態化的「自主更新輔導團」補助制度，持續推展深化社區自主更新（詳表1）。

事實上，地主「自力造屋」、地主「自地自建」，並非新的概念與做法，只是九二一的重建經驗將這些概念套用在都市更新以及都市更新會這個制度與組織上而已。於是，社區組織都市更新會作為實施者，與社區所有權人必須自行出資更新重建，這兩件事情在刻板的既定印象中似已被綑綁，即便法規沒有如此限縮。然而，「自主更新」一詞在官方正式文件出現已逾13年，似乎前述這種刻板印象仍將繼續持續，若是如此，本文必須憂心地指出此番認定將大幅限縮了「都市更新會」、甚至是「自主更新」的各種可能。

表1內政部中長程計畫「自主更新」用語與措施的演變

頒布年度	內政部中長程計畫	文件用語	措施
2009	都市更新推動計畫（98~101年）	自力更新	補助培訓
2010	都市更新產業行動計畫 （100~103年）	自力更新 社區自助型都更	補助自主更新輔導團（2013頒布） 補助規劃費
2015	都市更新發展計畫（104~107年）	自主更新	補助自主更新輔導團 補助規劃費 補助整建工程費
2018	都市更新發展計畫（108~111年）	自主更新
2022	都市更新發展計畫年（112~115年）	自主更新

資料來源：作者整理

參、自主更新運作方式及其特色

一、法制上的自主更新

如前文所述，以政府官方的相關補助政策界定，「自主更新」指的是以都市更新會為推動主體的都市更新事業。而都市更新會乃由社區自行組織而成[6]，更新單元內的土地及合法建築物所有權人為當然會員，理監事由會員大會投票選出、理事長則由理事互選確定；理事會負責執行會員大會決議的相關事項，監事則監督理事會運作。都市更新會生命週期為籌組、立案、擬訂報核計畫、計畫實施及解散清算[7]。可說都市更新會是為社區都市更新而存在的專責法人組織。

都市更新會既然由社區權利人組成，即意味著他並非如公司一般的專業及資本的組成邏輯，而是僅有意願及權利的非專業群體，但他卻必須負責推動都市更新如此專業的事物。為解決此短版，《更新條例》2019年修法時，確實是考量了都市更新會組成欠缺專業技術及資金來源，易影響都市更新事業有效推動，因而增訂第28條，即都市更新會得依民法規定委任依法成立之機構，統籌辦理都市更新事業之行政、協調、調查規劃設計、工程監造、施工及剩餘資產處分等事務之規定。並將該委任決議，正式規範於《都市更新會設立管理及解散辦法》第10條第三款，認定屬於需超過會員人數及面積二分之一的重大決議事項。然而，除《更新條例》第28條之外，便無任何細節性規定了，也因此該條文增訂後並未帶來具體的立法實益。

二、實務上的自主更新

除了法令所賦予的權責外，實施者的核心功能可分為全案管理、專業技術與資金籌措三個面向來看（麥怡安，2009）。首先全案管理面向，內涵包括了都市更新推動過程中的各類重大決策，如建築設計的風格、發包的底價等。亦包含了權利人意願的整合，以及各種形式類型的衝突協調，如住戶鄰居間的需求衝突，或是專業者之間的意見衝突等。其次是專業技術面向，內涵包括了各類技術執行，如都市更新事業計畫、權利變換計畫的擬定等，各類專業委任的指揮，如建築設計、都市更新顧問等，以及創新創造等能力，如產品塑造、建築設計美學等。最後是資金籌措面向，其內涵包括都市更新資金計畫的規劃，自有資金的投資調度、融資安排或第三方募資規劃等。以此觀點分析，投資型的都市更新事業機構，即建商、不動產開發商等，他們本就是不動產開發建設的專業，三個面向皆有能力勝任。但都市更新會卻幾乎在這三個面向都顯得極度弱勢，除了全案管理面向中的決策權，不得不留在自己身上外，在專業及資金面向其實是毫無能力。也因此，管理型的實施者便孕育而生，他可在被授權的情況下進行全案管理、協助專業技術，甚至是資金計畫的規劃（權利人自行出資或對第三方募資），作為都市更新會的替代路徑（林資雄，2020）（詳表2）。

表2民辦都更中實施者核心功能的能力

實施者型態	實施者類別	全案管理	專業技術	資金籌措
投資型	都市更新事業機構	有能力	有能力	有能力
自主型	都市更新會	謹決策	無能力	無能力
管理型	都市更新事業機構	被授權管理	有能力	籌資不出資

資料來源：修改自麥怡安（2008）

管理型實施者或稱「代理實施者」，被實務界設定為都市更新會的一種替代。一樣是合乎法所規定的都市更新事業機構類型，但這個股份有限公司僅提供專業服務，原則不負責出資。是以都市更新會在全案管理、專業技術與資金籌措三個功能面向的弱勢，皆可透過民事委任，支付服務費而得到解方，但更新費用原則仍須由所有權人負責。至於相關重大決策，如建築設計方案、建材等級或營造發包底價等，則是透過契約條文的設計，其決策或決策方式，可程度不一的留在所有權人身上。

因得直接從所有權人中獲取服務費、取得部分決策授權、都市更新事業計畫同意書、融資及信託作業配合等，這些都得仰賴契約簽訂。也因此「代理實施者」的路線必須在高度重建共識的社區方得以運行。此作法與《更新條例》第28條所指的都市更新事業統籌機構有所不同，主要差別在於後者是受都市更新會單獨委任，受都市更新會指揮。但「代理實施者」是受簽訂契約的眾人委任，依契約行事，且以實施者名義推動都市更新。

三、自主更新運作特色歸納

無論是單純的都市更新會、都市更新會加上統籌機構或代理實施者，皆在實務上被稱為「自主更新」。而「自主更新」的短版在於專業與資金的缺乏，關卡則是社區種子與更新意願的強度，以下分別細說：

（一）需委外補足專業

都市更新會不是建設公司，但他必須做跟建設公司一模一樣的事，以及扛起相同的責任其實相當不現實。即如同一家建設公司有股東、董事會及董事長，但卻未聘任專業經理人及有專業的員工負責執行，一樣的荒謬。因此，專業委外的事情從九二一災後重建經驗就開始，除了建築師外，都市更新顧問公司、鑑價機構等皆是委託專業者協助。都市更新事情繁雜，實務上便發展出專案管理、全案管理、營建管理等協助都市更新會或社區所有權人統籌管理的服務，現在多統稱「都市更新全案管理」或「代理實施」。

（二）需仰賴所有權人或第三方挹注資金

都市更新會無資產、無債信紀錄，無法以自有資金或信用融資取得資金透入都市更新事業，需仰賴會員融資借款或提供資產擔保來充實資金。而都市更新所需資金若以計畫核定前後來分析，核定前的前期所需資金包括規劃設計費、估價費等專業費用以及行政費等；後期資金主要為拆遷補償費、營建工程費、登記費等。前期資金視規模占總費用約2%~5%，絕大部分負擔則是在後期。而後期或可仰賴以融資方式解決，但仍需視擔保物價值是否充裕。至於前期資金，則必須紮紮實實的得社區自籌，實務上除了仰賴政府的補助外，常見有透過區分所有權人會議決議撥補管理基金，以及所有權人依約定比例支應。

部分想爭取社區都市更新全案管理服務的公司，可能會以先期墊付資金以降低社區所有權人的前期負擔的方式爭取業務。無論如何，相較於建設公司都是資金缺乏的。

（三）需有熱心社區幹部發起推動

都市更新會需籌組、立案，選舉理監事及理事長。也就是社區中要有熱心公共事務的住戶鄰居，方得以成就。實務上，這些理監事絕大多數案例是無給職，且須花自己的時間開會、溝通及討論社區都市更新相關事宜。社區中沒有這種人，奢談「自主更新」。即使有高度共識，採委託「代理實施者」方式運作，但仍需有人發動，帶領討論凝聚共識方能成案。

（四）社區應有高度更新意願方得運行

都市更新會的運作政府補助款是絕對不夠的，需仰賴住戶自籌經費，專業者亦非慈善團體，需要有費用才能獲取專業服務。「代理實施者」的路線亦同。前期推動如此，計畫核定的施工更甚，資金有缺口是不可能推動下去的。所以相較於建設公司所推動的案情，「自主更新」所要求的共識度必須更高。除了費用籌措的角度，整合的角度亦是如此，社區內部自我整合溝通時，可不像是建設公司有整合籌碼，進行各類的暗盤補貼。對於那些拿翹的鄰居，只能道德勸說，沒有任何談判籌碼。

肆、都市更新會推動之現況與困境

一、都市更新會推動的整體趨勢

《更新條例》頒布至今28年，都市更新會所推動核定的都市更新事業在頭幾年為主角，特別是2001年至2003年，如前文所述，主因在九二一災後重建為當時都市更新的主要場域。2004年起，都市更新事業機構所推動的案件要升為主角，一路穩定成長，一直到2025年底，皆為主要的實施者類型，實務上可粗略歸類為建商主導類型。至於機關或專責法人，在近10年有雖穩定表現，但仍僅是每年數件之譜。至於都市更新會路線的表現，則是零零星星，每年僅有個位數的核定件數表現，詳圖1。

圖1各類實施者核定更新事業趨勢

資料來源：作者整理

二、都市更新會路線發生的場域

至於都市更新會核定實施的更新事業所發生的場域，則主要同樣主要發生在九二一災後重建的場域，130件已核定的更新事業中，有93件屬之，占約71.5%。其次，主要運用的場域在海砂屋重建，亦核定了26件。此外亦有災損重建如0206美濃震災等案件，亦有3件。整體而言，屬於災損或危險建築物重建的案例共122件，占所有案件的93.8%。似以斷言，都市更新會為主體的都市更新被侷限於災損重建類的運用場域。至於一般老舊社區重建有8件，但若扣除已確定失敗的澎湖案，7件中有6件發生在雙北市，初步判斷，連都市更新會的推動，似乎仍受不動產市場是否活耀影響。偏鄉、不動產市場低迷的區位，不要建商不願意，連自主更新也推動困難，詳圖2。

圖2都市更新會更新事業案件類型與區位

資料來源：作者整理

三、自主更新的推動課題與困境

綜合依前述統計分析的結果，以明確可被統計觀察的都市更新會案件來看，該種自主更新似被侷限在「災損或危險建物重建」的運用場域。雖不能解釋建設公司不投入該類的都市更新，但卻可明確解釋都市更新會只在該種運用場域能有所表現，甚至被評為都市更新會是災損重建的專門戶（麥怡安，2025）。這並非都市更新條例的初始設計，法規也並未明文設限。在制度選擇中，顯然都市更新會的路線，其運作成本來的比委託建設公司來的高。

另一方面，即使是「自主更新」也受限於不動產市場，也仰賴於不動產市場。這個非常的現實，這意味著市場不佳或不熱絡的區位，如花蓮、台東、嘉義縣等，就算住戶努力的自我整合成功，成立了都市更新會，也願意自己出錢或借錢推動都市更新，但多蓋出來的樓地板面積不一定賣得掉，銀行也不一定願意融資出借。簡言之，目前以《更新條例》為母法的都市更新法系，對於都市更新會路線的制度設計，其實尚未成熟，難謂健全。

伍、修法建議與未來展望

三月底，內政部開了舉辦「都更條例部分條文修正案相關機關研商會議暨公聽會」，主題即是圍繞在「自主更新」的議題。修法核心有二，其一是將前文提及的【全案管理公司（或稱代理實施者）】予以正式入法；其二是對【都市更新會】或【全案管理公司】此種「自主更新」路線給予更簡明的容積放寬，只要更新事業能達到一定的設計規劃規格要求，即可獲取容積獎勵50%的上限[8]。由於僅是草案，本文暫且不批評該草案的條文架構，但希冀後續自主更新的修法走向能再注意且加強資金面、執行面的制度改善與及相關的配套措施配合方能得以順行。無論如何，「自主更新」將是臺灣推動都市更新未來十年的重要政策手段。

一、制度及政策改善建議

本文對於「自主更新」制度改善的建議在資金面可分前期資金（計畫核定前）及後期資金（計畫核定前），前期資金的改善重點在於讓願意投身於社區都市更新的發起人、幹部，能夠有足夠的資金找到合適的專業者合作，無虞的向前推動。在現行補助制度下，盤點中央及地方的資源，擴充補助的額度。當然亦應考慮集中能量，避免浮濫，如優先補助災損、重要的更新地區內的社區。此外，亦可評估政府直接提供低息，甚至無息、無擔保的融資予社區，借款在成案後再予歸還。不僅資金更充實，亦可回流。在後期資金的制度改善方面，建議可補充信用保證制度，以協助擔保、信用不足的區位或人能順利借款，亦可考量指定金融機構直接政策融資或更有效的利息補貼政策。另一方面，建議評估非金融機構的資金來源制度的運用與深化，如不動產投資信託，私募基金投資平台等。

在執行面的制度護政策改善建議部分，建議可對「代理實施者」、「全案管理公司」、「統籌機構」，透過增修條文再給予更清楚的權責界定，以及提供與社區、權利人的合作規範或指引。若都市更新會會員有分出資會員及不出資會員，其相關權利義務的差異規範應予以釐清，若制度上權責繼續模糊，仍不利於社區互助合作，推動「自主更新」。

二、配套措施的補強

除了制度必須修正或創設外，亦有許多配套措施可疑並檢討改善。若各地方政府的都市更新審議原則（特別是權益部分）與權利變換費用提列標準，長久以來主要是面對都市更新事業機構（即建設公司為主）的案情，要處理利益衝突是同時擔任出資者的實施者與權利人之間的利益分配議題。也因此種情境實施者在資訊掌握上極具優勢，使得審議原則與提列標準皆較採保障提供土地者而非提供資金者。但若要再「自主更新」的場域，公正、公平、中性的鼓勵權利人或馨尹第三方資金投入，過往過度只保護地主的作法應不能再繼續。同時，計畫範本、作業手冊等相關地的計畫書撰寫指南，亦可針對「自主更新」類型的案情予以安排格式，描述或表現方式的預先給予指引。

另一方面，社區在推動「自主更新」時，一樣會面臨到複雜的產權狀況，如下室未登記、屋地持分不均或屋地不同人等情境。權利複雜，更難以推動所謂的「自主更新」，政府或可建立一套協助釐清機制或統一的解釋框架。至於頂樓加蓋、陽台外推、騎樓占用、前後院加蓋等違法既得利益的處裡，是否政府也能設置一套公正的處理原則或制度能予以協助，甚至介入，以避免沒有籌碼的社區因此而陷入膠著。當然，持續的「自主更新」的教育訓練、講習、工作坊，以及輔導團等培力工作，應予以持續。

三、展望未來

在九二一災後重建後，臺灣都市更新發展了20餘年，其中主流的都市更新財務邏輯是地主出土地、實施者出錢的合作模式。地主在不用出資的情況下，甚至還有室內一坪換一坪的訴求。這種仰賴足夠的更新後總價值（容積與房價）才得以實現的模式，在房價下跌與造價攀升的情境下，難道能夠靠容積不斷的堆疊來維持嗎？其實連建商也不可能支持，其房價不夠高的縣市也難以操作。

因此，都市更新的下一步，除了重大政策支持、都市機能轉型或災損重建需要政府積極介入外，常民的住宅更新，應讓「自主更新」從旁支成為主流，建設公司是協助角色而非競合角色。也就是都市更新費用本來就該是社區自籌自負，若條件許可，再引入建商投資或第三方投資。如此，容積獎勵制度才能從容的運用在公共、公益的需求上，而非滿足地主利益分配上。

誠然，此情境非一蹴可及，畢竟制度有其惰性。但方向須勇於確立，並逐漸改善，前文所提及的制度改善與配套措施建議，若能充分地經各界討論並予以納入修法中，就是一個改善開始。

 

 

 

參考文獻

內政部（2009），都市更新推動計畫（98-101年）。

內政部（2010），都市更新產業行動計畫（100-103年）。

內政部（2015），都市更新發展計畫（104-107年）。

內政部（2018），都市更新發展計畫（108-111年）。

內政部（2022），都市更新發展計畫（112-115年）。

林資雄（2020），都市更新事業推動中代理實施機制之研究，國立政治大學地政學系碩士在職專班碩士論文，臺北市。

麥怡安（2009），我國都市更新權利變換制度之研究-以實施者與土地權利人間權益分配問題為中心，國立政治大學地政研究所碩士論文，臺北市。

麥怡安（2025），從路徑依賴到路徑創造 - 論臺灣都市更新會實施都市更新之困局與突破，物業管理學報，第16卷第2期，頁1~14。