摘要

本文探討「自主都更」之政策內涵與實務推動路徑，並指出其核心不在排除建商，而在由社區作為主體，結合建築、財務、法務與金融等專業資源協力推動。自主都更之成敗關鍵在於社區治理能力、資訊透明、可行性評估及穩健財務規劃，並需政府於融資保證、法制調整與行政支持上提供制度性協助。

壹、前言：都市更新下一階段，從「建商主導」走向「社區主導、專業協力」

近年台灣都市更新與危老重建雖已有一定成果，但整體推進速度仍明顯落後於老舊建物更新需求。賴清德總統於2025年公開指出，未來政府將推動「自主都更」模式，並研議建立「自主都更信用保證機制」，以降低金融機構承貸風險，提升社區自主更新可行性，顯示中央政策已從傳統的建商整合思維，進一步轉向「由社區主體發動、政府制度支持、民間專業協力」的新路線。

行政院亦進一步表示，自主都更的核心精神，在於讓土地與房屋所有權人不必過度依賴建商分配容積利益，而是透過與建築專業管理、整合團隊、金融機構合作，以滿足自住需要出發，來保留較高的更新後成果，並由政府提供制度性誘因與監督機制。易言之，既然現行的都市更新權利變換機制以地主的權益保障為核心，那麼先由社區自主啟動並了解相關的資訊，才有機會跳脫容積分配明明是土地所有權人的權利，但營建成本卻是合作建商應盡義務的迷思與零和競局，重建社區與建築專業者的信任。

這代表未來都市更新的關鍵，不會再是期待有人來幫忙推動都市更新事業，而是重新檢視社區能否成為主導都市更新事業的主體？民間是否有足夠可信的專業支持系統？金融機構是否願意進場提供資金？政府是否提供可預期的法制與行政協助？如同公辦都更並不單純由政府全力完成事業內容，而是主導辦理方向並訂定合作條件，自主都更的本質，應該是主導能力的強化，而不是囿於字面的解釋，偏狹的強調「自主」。

因此，若要對專業性相對不足的社區談自主都更，其本質不僅僅只是技術問題，更是如何把社區共識、專業整合、金融工具與公共治理結合成一個可執行的更新機制。

貳、什麼是「自主都更」？

——不是排除建商，而是讓社區掌握主導權

所謂「自主都更」，絕對不是所有的事項全部由社區自己來，甚至完全排斥建商，而是指由社區住戶、土地與建物所有權人作為更新主體，透過更新會、重建會、合作組織或專案平台，主導更新方向、利益分配與決策程序，再導入建築、營造、財務、法務與銷售等民間專業資源共同執行。

換句話說，自主都更的重點應該要回到都市更新條例所揭櫫的，也就是第一條所明確指出立法的宗旨：「為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境與景觀，增進公共利益」。因此，有些過去習以為常的操作模式或思維必須同步被改變。

一、主體改變：從「被整合」變成「自我整合」

過去由建商主導的多數更新案，地主往往習慣於被動接受整合條件，或是主張自己的分配條件應該被充分保障後，再談其他。在商言商，為了能夠提供足夠的經濟誘因作為整合的條件，這樣的架構也讓都市更新事業總是發生在具有市場性的區位，那一些房價相對不高的地區，即使房屋老舊窳陋，環境亟待改善，依然等不到有人願意進場協助整合。回到都市更新的初衷，為了讓自己居住的環境變好，該是政府或建商的責任，還是社區地主及住戶的共同選擇？如果是社區多數人的共識，難道不需要本身先形成共同意志，做為這個都市更新案的推動願景？

二、利益結構改變：從「換取更新後面積」變成「參與創造更新價值」

推動主體的思維改變之後，連帶地分配的結構也會隨之改變。社區所有權人關心的不該只是分回房屋，更應該參與整體開發價值的創造與分配。也就是說，社區會從單純的用容積價值換取新的房屋，轉變成如何利用政府所給予的容積獎勵主導創造未來的生活環境，或是配合容積獎勵增加公共利益。

三、風險結構改變：從「建商承擔為主」變成「社區與專業團隊共同承擔」

由建商主導的都市更新案，理所當然應由建商承擔主要的風險，當主導者轉為社區，原來的風險負擔自然也會隨之轉移。然而社區的專業和建商相比不可同日而語，甚至可以說，過去為什麼都市更新通常都會由建商主導？不外乎就是因為社區缺乏風險承擔的能力與意願。因此，未來如何因應風險結構的改變，讓社區和參與的專業團隊共同分擔，更需要制度化的專業管理、融資安排、履約保證與資訊透明。

這也是提出「自主都更信用保證機制」的關鍵背景：若沒有金融與制度托底，自主都更很難從理想變成大量可複製或學習的實踐模式。

參、「社區自主都更」政策訊號：未來的三個核心方向

依據總統與行政院所釋出的政策方向，大致可歸納為三項：

一、建立「自主都更信用保證機制」，解決社區最難的融資門檻

自主都更最大的現實障礙，不只是意願，更在於社區無擔保能力，都市更新會或推動重建的組織成員信用不足，金融機構難以評估專案風險，建築、施工、銷售與審議時間拉長，造成資金不確定性。

總統和行政院已明確指出，未來將研議設立自主都更信用保證機制，目的在於降低銀行承貸風險、提高金融機構參與意願。這代表未來自主都更若要成功，社區必須先學會把案件「專案化」。簡言之，既然要自主都更，自然不可能和過去由建商主導的都更案一樣，只需要談個人需求，而是要具體的整合社區共識並提出可融資的事業計畫，同時更要讓銀行看得懂風險，在都更重建計畫中清楚說明保證機制，讓融資機構願意承接信用缺口。

二、導入「建築經理或專業管理機構」，讓民間力量成為社區的執行者

行政院表示，自主都更並非讓住戶自己單打獨鬥，而是可以由建築經理公司及其背後的金融、營造、行政支持系統進場，協助地主完成更新。這些透露出的政策訊號，主要是未來「民間專業整合服務」將可能從零散顧問角色，逐步走向「制度化的都更專業服務產業」。

環顧都市更新過程中所需要的各類專業者，包括但不限於前期的都更整合顧問，建築經理公司，專案管理團隊，建築師及都市設計團隊，不動產估價師，律師、會計、稅務顧問，金融授信與信託管理機構，營造廠與履約保證單位，銷售代銷與市場研究單位等，因為個案需要的不同，都可能成為社區推動都市更新事業的重要夥伴。

也就是說，未來社區自主都更的成功關鍵，絕對不是社區自己必須具備可以做完所有事的能力，而是由社區做決策，專業團隊做執行，政府做制度保障。

三、配合法制與獎勵逐步成形，讓自主都更走向「可監理的產業化」

行政院與內政部已表示，未來方向包括研議修正「都市更新條例」，簡化行政流程與權利變換程序，提供自主都更獎勵與預算支持，強化專業管理機構法制化，讓自主都更專業化、產業化、可監督化。

回顧過去自主都更失敗的案例，往往是因為在社區內部缺乏持續決策能力，也沒有制度化的責任分工，當然也更不會有明確財務治理和足夠專業監督。因此如何建立一個成熟的制度，讓自主都更有機會從「少數案例」變成「可複製或學習」的模式，將會是社區自主都更能否遍地開花的重要推手。

肆、實務操作心得：自主都更不是先談重建，而是先建立「社區治理能力」

若從實務角度來看，社區要啟動自主都更，第一步並不是大家最關心的建築設計，也不是財務的試算或權利價值的分配，而應該是先建立社區治理與信任結構。「信任」才是都市更新事業的成敗關鍵。

一、先處理「人」，再處理「案」

很多社區失敗的原因，不是基地條件不好，而是太早進入「一坪換一坪」、「分回幾坪」、「車位幾個」這種利益談判與分配的魔障。陷入這種被過度簡化的案件討論之後，基於護產的人性本能反應，社區很快地就會忘了推動更新的動機，居住安全、環境品質、資產增值、長照需求、服務設施改善等都市更新共同願景議題都可能不再是被關心的重點，社區眾人聚焦在利益分配與技術方案商打轉的結果，常常會變成「以後再做條件應該會更好」，或是「等下一個重新啟動的機會」，結果就是一等再等，永遠也不知道會等到哪一天。

社區可以先從盤點住戶資料著手。透過基本資料的蒐集整理，不僅可以瞭解鄰里間的各種自住、出租、空戶關係，更能串接起鄰居間的交流網絡。在「為什麼要推動都市更新？」的願景共識下，逐步建立籌備會或推動小組等代表性窗口，同時也能在過程中了解主要意見領袖與關鍵反對者。人的問題釐清之後，即使下次重來也不會從零開始，因為人還在，關係還在，可以直接回到上次失敗的地方，重新開始。

二、先做「可行性診斷」，不需要急著找人簽約

自主都更與傳統建商整合最大的差別，在於社區必須自己看懂案子的本質。因此沒有先了解「可行性」就急著進入全面整合，信任很容易崩盤。尤其是分配試算的結果若不如社區的期望值，過早的承諾反而會變成溝通上的包袱。

基地面積大小，臨路條件，使用分區、建蔽率、容積率，是否有海砂屋、耐震不足，或是否涉及畸零地、法定空地、占用、公地承購等問題，甚至產權、違建或佔用、現有巷道存廢等，都可能影響都市更新單元的劃定程序，與未來的開發財務條件。很多社區認為現行的權利變換機制必須到事業後期才能清楚了解分配結果，反而不如合建方式在一開始就談好條件來的簡單。但誰敢保證現在的條件一定是最好的？或是現在的期望未來一定就能夠被兌現？與其急著簽約決定分配，不如先檢視看清自身的條件，才能避免後悔的爭議或不切實際的期待。另一方面，社區一旦做出決定，也絕對不要再三心二意，想等下一個更好的機會。

三、自主都更最重要的是「組成專業的夥伴團隊」

自主都更的精神是「社區主導 + 專業協力」，所以真正的關鍵是要找到專業團隊，透過契約關係加以管理。過去的建商主導的經驗，讓社區習慣於一站式服務的思考邏輯，所以常會有找到整合團隊就能包辦所有事的迷思，忘了都市更新事業過程中除了需要協助社區對話與推動的整合顧問，更需要建築師進行未來的規劃設計，估價與財務顧問完成權利變換及全案的財務模型，法務團隊處理組織、契約與爭議處理，期間也需要建築經理或專案管理公司負責進度、品質、資金、履約及施工的風險控管的，提供資金協助的金融機構或外部投資人，負責工程興建的營造廠商等。

所以自主都更若仍靠單打獨鬥，很難形成可持續模式。如何建立「社區委託—專業分工—公開決策」的管理制度，讓本來如同地區游擊隊的社區也能採正規軍方式的制度化管理，透過專業的委辦契約，讓過程中的相關資訊被充分揭露，也避免因為利益產生的衝突。

伍、「社區自主都更」的操作模式

都市更新條例第27條：「逾七人之土地及合法建築物所有權人依第二十二條及第二十三條規定自行實施都市更新事業時，應組織都市更新會……」。由許多的社區對於這樣的規定常有誤解，認為自主都更就一定要成立都市更新會，但事實上並非如此。從實務上看來，社區自主都更不外乎三種型態：

模式一：純自主型（社區主導、完全自行開發）

這通常是社區內人才濟濟，可以直接由都市更新會或社區重建會主導，自己決策、自己融資、自己委託設計與施工，個別委託專業者團隊提供服務。這種模式的優點是利益保留最高，社區控制權最強；但是對治理能力與財務能力要求極高，若缺乏專案管理，很容易失控。

模式二：準自主型（社區主導 + 建經公司或全案管理公司統籌）

這種模式通常是初期就由社區導入建築經理公司或全案管理公司協助辦理，和過去建商主導的方式類似，但社區保有主導權，對於後續的營造廠選擇與房屋的銷售方式可以另行招標或合作，在操作上可以兼顧控制權與執行效率。但是適合的優質全案管理公司目前僅能憑藉市場口碑，且供給相對有限，後續需有明確契約與監督架構，才能讓有更新意願，但缺乏專業能力的社區找到有力的合作夥伴。

模式三：社區主導招商型（社區先整合，再選合作投資人）

這應該是最理想的社區自主都更模式。社區先完成共識、可行性與初步規劃，再以較強議價能力選擇建商或投資人，兼顧市場效率與社區主導權，避免一開始就被動接受條件。雖然社區內部的溝通與前期整合成本不低，，招商的時機也會影響到分配的條件，但是社區初步整合的過程中，可以讓所有權人充分參與並了解案件的整體狀況，再透過後續的選商引進外部資本與品牌創價能力，對於社區而言反而提供了決策上的彈性。

都市更新會由社區主導，但法令並未排除後續的實施者一定要由都市更新會來擔任。從前述的三種社區都更型態類比適用，模式一就是由都市更新會有始有終的完成都市更新事業，而模式二則在都市更新會成立的初期或是籌組過程中，轉軌改由建經公司或全案管理公司擔任實施者。模式三則可能先成立了都市更新會並進行運作，整合內部的意見並提出具體的開發方向與合作條件後，依進度引進需要的專業者協助。有人會問，一個更新事業可以有兩個實施者嗎？雖然實施者只能有一個，但由社區主導的都市更新會，仍然可以根據需要變形：合作的投資人可以是資金和專業的提供者，也可以是願意負擔後續開發風險的實施者。都市更新會在階段性任務完成後可以依法辦理組織的解散，但原來的社區關係與共識並不會因此消失，僅是依據社區自決的結果，再透過合約引進不同功能的合作夥伴。

易言之，宣導自主都更的政策意義，就是不希望把責任全部交給建商，也不是讓社區必須單獨承擔風險，而是透過政府制度支持，讓民間專業成為社區可依賴的更新夥伴。

陸、社區都更成功的自我努力方向

政府為了積極協助民間推動都市更新事業，近年主要從「法制鬆綁、財務協助、程序簡化、獎勵誘因、專業輔導、危老整合」等面向推動多項政策。若以目前台灣都市更新發展方向，尤其結合總統所強調的「社區自主更新、民間主導、公私協力」精神，從過去的成功經驗裡，有幾項是社區可以先行啟動作為與政策協力的要件。

一、「都市更新案」應該是「治理工程」而不僅是「建築工程」

多數人只看到了都市更新的建築工程結果，卻常常忽略了在社區自主更新的過程中，真正困難的是社區共識的形成。這涉及了更新後的權利分配原則、程序上的信任，和所有的風險的承擔，因此，過去社區總體營造的操作發展經驗，或許可以做為協力社區自主都更的基礎。如同耳熟能詳的日本都更案例，往往也都是先從社區治理著手，再來討論建築工程的技術細節，如此不僅能讓議題被充分討論，也能讓更新後的社區關係更緊密的連結。

二、 建立資訊透明制度

自主都更過程中最怕的不是反對意見，而是「資訊不對稱導致的不信任」。信任的建立需要時間，而彼此間的猜疑，卻可能讓好不容易建立起來的社區關係在一瞬間粉碎。相關政策或法規僅能要求審議過程中的資訊透明，但社區內的各項訊息傳遞與決策如何同步建立公開透明的制度，例如定期說明會、書面紀錄、財務收支與專業報告公開，方便住戶查閱重大決策投票紀錄等，不外乎還是社區民主機制的養成。

三、財務模型要保守，不要過度樂觀

沒有人不希望更新重建可以不用自己花錢。但是羊毛一定出在羊身上，天下沒有白吃的午餐，因此在社區內部的溝通中，切記銷售單價要留折價空間，營造成本要考慮上漲風險，融資利率要有彈性區間，審議時程要拉長估算，各項預備經費寧可先寬估，也不要在執行中才受到市場變化的壓力不得不追加預算。自主都更必須面對的現實並不是比誰分得更多，而是啟動之後能夠順利的完工，不會變成爛尾樓，有家歸不得。

四、善用政府資源，但不要只等政府

目前政府對於社區辦理都更已經提供了法規與程序協助、補助與容積獎勵、專業輔導團隊，未來預計還會提供融資保證和行政協調等項目，但若要等到制度完全成熟才行動，卻可能錯失最佳的市場與整合時機，因此先提高社區的準備度，才能在政策工具到位時快速銜接。

柒、政策上可以再強化的助力

從目前政府再次推動都更條例的修法方向看來，將朝向建立「社區自主都更平台」，形成合作型的都更模式。由政府提供制度、資源、行政協助與公共建設，再由民間配合提供整合量能、投資能力與專業執行能力，藉以提升都更的開發效率。

一、時間一直都是最稀缺的資源，應研議縮短審議行政程序

社區推動都市更新的目的是為了有更好的居住環境。如果以一個都市更新案從整合完成送請審議到完工交屋入厝需要十年的時間來看，許多居住在老舊社區裡的長輩不僅看不到更新成果，更不可能對未來的居住環境改善有任何的想像，因此會拒絕討論都市更新議題完全是可以理解的。需要都市更新提升居住品質的銀髮族群卻享受不到環境改善的成果？這種弔詭的情況難道不是基本上應該解決的課題？

在營建工期無法縮減的情況下，如何讓行政程序盡量簡化，或許是政策上可以強化的最大助力。減去冗長的審議程序不僅降低主管機關的壓力，對於意見整合的效率，成本的控管，融資的取得，市場變化的因應等課題，都具有承先啟後的重要效果。

二、社區缺乏因應市場變動的彈性，強化穩定執行成本和建築面積的控管

近年相關薪資與營建材料價格波動幅度明顯增加，成本不確定性提升，對都市更新開發案件之財務與推動造成影響。目前各地方政府都市更新審議程序中的「都市更新事業（重建區段）建築物工程造價要項」內已建立相應之物價調整機制，於物價出現顯著變動時，得依相關營建物價指數進行適度調整，以反映市場價格變動，降低開發風險，並維持都市更新計畫推動之穩定性。但若從社區的角度思考，這些增加的成本都是土地所有權人的負擔。

因此，若能配合精進地方主管機關之審議流程，適度縮短審議時程，不僅可以提升都市更新推動效率，更能具體的降低開發過程之不確定性，並減少因審議期間拉長所造成之物價變動影響。也才不會出現都市更新永遠都在追著營建成本的漲價，同時也因為試圖透過更新後建物的市場價格回收成本，反而背負著推漲房價的原罪。

另一方面，容積獎勵絕非萬靈丹，且不說開發強度與環境品質息息相關，真正能夠去化的容積獎勵才是有效透過市場機制降低地主重建負擔的資產，否則為了消化高額的容積，必須興建超高層建物，或進行地下層的深開挖，不僅對環境的衝擊增加，大幅增加的建築成本後更可能變成社區的負債，多出來的樓地板也是資源的浪費。

再者，貿然的容積獎勵加碼政策更可能造成社區對於制度認知差異，進而增加整合過程之困難，並影響地主對制度的信任。

三、建構完整的都更危老從業人員專業能力培育體系與衡量基準

目前國土署補助地方政府成立都更輔導團，國家住都中心試辦的整合達人計畫，各地方政府住都中心輔導社區自主都更等相關作法，都冀圖在都更事業前期最困難的階段提供專業的協助；然而政府的量能終究有限，如何導入更多民間的專業力量，才有機會讓各地的都市更新事業加速動起來。

都更市場對具備專業整合、風險溝通、金融稅務及倫理規範能力的專業人才需求持續提升，現有訓練體系正逐步從法規與程序導向，朝向實務應用與跨領域能力培育發展，如何透過政府或民間力量訂定一套合理的專業衡量基準，或是輔導業界朝向專業自治的組織發展，都可以進一步地強化更新專業的被信任。

四、協助取得融資，也要同步協助風險控管的補強

協助社區取得融資是此次政策的重點之一。透過信用保障的強化，的確可以協助社區取得辦理都市更新所需的資金，但是借來的錢終究要還，目前的政策著眼於前期，案件失敗時的風險控管問題還是回歸既有機制；若無相關配套措施，即使強化了融資的信用擔保，社區仍可能擔心後續的風險而卻步。最終仍只有具市場性的社區有機會受到關愛，其他更多亟需更新的危險或窳陋地區的都市更新事業，啟動之日依舊遙遙無期。

五、透過權利變換機制重新檢視更新價值的分配邏輯

目前都市更新權利變換制度，係以主管機關審定之權利變換計畫作為權益分配的依據，所有權人可分回價值為更新後價值(總銷)減去共同負擔(成本)，故更新後的價值估算影響地主可分回價值甚鉅，亦常衍生地主質疑實施者低估更新後價值之相關估價爭議。但是若從估價的專業觀點來看，估價僅能忠實呈現出目前的不動產價值，最多預判半年內的不動產價格走向？但一個都更案件從完成估價進行選配，送進主管機關審議開始到能夠銷售，需要多長的時間？會有多少變數？這些不確定因素都在在考驗著社區的信任基礎。

因此，中長期可重行檢視現行權利變換制度之合理性，在等價交換的權利變換機制原則下，使更新後價值與開發成本之估算貼近市場實際狀況，以維持權利變換制度之合理性並減少相關爭議。

捌、社區都更的真正價值，不只是重建房子，而是重建社區共同的生活

社區自主都更若只是「地主自己做開發」一定很容易失敗。但若把它理解成「以社區為主體、以專業為工具、以金融為支撐、以政府為後盾」的都市更新事業，把居民從消極等待的「被整合者」轉變成「共同開發者」，由社區先勾勒出未來的願景，再同步尋找專業團隊協助。或許在討論過程中社區會被迫從美夢中醒來，但面對現實才是能否完成都市更新事業的最重要基礎。拋開傳統由建商主導的思維，社區都更的成果未必是追求容積獎勵最高，建築設備最豪華，或開發利益最大，而是回到居住需求的本質，配合自身的基地與經濟負擔條件，在凝聚社區共識後，重建大家想要的共同生活。畢竟房子應該是給人住的，不單純只是用來投資的。