摘要

115年3月內政部提出都市更新條例部分條文修正草案，新增「全案管理機構」，並將過去實務上存在的「代理實施」予以明文化，且讓「都市更新會」可以不擔任「實施者」，於由全案管理機構擔任實施者時，作為代表所有權人之決策與監督平台。至於全案管理機構究竟應該具備何等的資質、專業？多少的酬金才是合理？政府似應將市場紊亂的情況加以統整規範。全案管理機構與地主間係屬民法「委任」性質，實際上不甚穩定，乃「全案管理」相當大的風險所在，全案管理機構擔任實施者之委託關係，倘經多數地主依民法委任規定終止，則其報核申請是否仍然有效？實值探討。增訂全案管理機構之「處罰」規定可資贊同，惟修法應就「都市更新事業機構」增訂相同之罰則，方符事理之平。地主自主都更能讓「公共利益」之價值在都市更新中有更多的展現，於立法論上仍應予以高度肯定及支持。

壹、前言

都市的素地越來越少、房屋越來越老舊，造就「都市更新」熱潮，惟經歷一段時期之後，其中比較容易推動都更的基地勢必減少，房屋也更加地老舊，終於「地主自主都更」即將應運而起。

我國「都市更新條例」之運用，實際上是始於921震災後的「地主自主都更」，由原土地及合法建築物所有權人（以下均簡稱「地主」）自行組織「更新會」推動都市更新事業重建房屋。在各地震災樓房重建完之後，民間建設公司認為此種開發方式可行，不僅可獲得「容積獎勵」（胡蘿蔔），還可強制將「不同意戶」納入重建範圍（棒子），因此以民間建設公司亦即「都市更新事業機構」投資興建擔任實施者的都市更新事業案，於房地產火熱且素地欠缺的雙北市，如雨後春筍一般興起、湧現。一般俗稱「建商都更」的時代來臨，且多半是以與地主簽訂「合建契約」並採用「協議合建」或「權利變換」的實施方式進行。反觀「地主自主都更」的案件，除了少數俗稱「海砂屋」的高氯離子混凝土建築物等具有一定危險性的社區，有成功整合且進行者外，其餘社區或區域則罕見有地主自組「更新會」實施的案例[1]。

然而，「地主自主都更」的需求仍在，許多街坊社區因當地房價不夠高，於扣除建商興建的成本和利潤後，沒辦法讓原住戶分回理想的房屋坪數，以致參與更新重建的意願低落，建商推動的興趣也不高；唯有「地主自主都更」，才有辦法在沒有建商分潤的情況下分回理想的坪數。一般而言，由於地主多半不具有相關專業，需仰賴專業者的協助，由專業的人員或業者協助地主辦理都市更新相關的作業程序，因此「代辦業者」或後來所謂的「全案管理業者」應運而生。且除了「專業」的需求以外，「地主自主都更」更艱難且關鍵的課題，在於「地主意見整合」與「前期資金」，因此許多「代辦業者」或「全案管理業者」提供了「整合」與「墊資」的服務，甚至以擔任法定「實施者」、俗稱「代理實施」的角色，出現在實際的都更案例。此種因緣「市場法則」而生、非屬「法制」上典型的都市更新事業「實施者」越來越多，然而在欠缺相關法制的配套下，也產生了一些混亂不清的情況，各界呼籲增訂相關法令制度的呼聲也越來越高。

民國（下同）108年，「都市更新條例」在「文林苑」事件之後第一次完成重大的修法，於修法前過程中已就當時實務上已經存在的「代理實施」、「全案管理」情形進行討論，但修法時僅在第28條增訂一條：「都市更新會得依民法委任具有都市更新專門知識、經驗之機構，統籌辦理都市更新業務。」，並沒有處理由所謂「統籌機構」或「全案管理機構」擔任「實施者」的情形，也沒有針對修正條文中的「統籌機構」再加規範更細節的內容，仍然保留實務的發展彈性。迄至114年11月前後，行政院突然拋出將力推「自主都更」之政策[2]，並於115年3月由內政部提出「都市更新條例部分條文修正草案」，同月30日邀集各級主管機關、相關機構、公會及團體召開修法研商會議暨公聽會，所提修法草案中明文新增「全案管理機構」，並將過去實務上存在的「代理實施」情形予以明文化。

貳、全案管理機構與業務

前開修正草案在第三條「本條例用詞定義」，增訂第七款：「全案管理機構」，並定義其係指「受都市更新會或所有權人依民法委任為實施者或統籌辦理都市更新事業之行政、協調、調查規劃設計、融資、工程監造等事務之機構」。應注意的是，「全案管理機構」不僅可以是受擔任實施者的「都市更新會」依民法委任統籌辦理都市更新事業，亦可以是「受所有權人依民法委任為實施者」，將以往由「代辦單位」擔任「實施者」或謂之「代理實施者」的實務法制化。基此，草案於同條第六款「實施者」的定義中，除原本的「政府機關（構）、專責法人或機構、都市更新會、都市更新事業機構」之外，亦同步納入「全案管理機構」。

至於「全案管理」的業務，依據筆者觀察，實務上一般都包含「行政」、「財務」及「營建」等三大面向。其中的「行政」面向，包含：整合專業團隊作業、整合地主意見、辦理地主組織的會務及庶務、都更程序申請作業等；「財務」面向，包含財務管理及稽核、協助融資及信託、協助委託代銷等；「營建面向」，包含：協助發包、施工階段營建管理、協助產登及驗收交屋等。上開草案條文所舉「行政、協調、調查規劃設計、融資、工程監造[3]等事務」，即不外乎上述事項的例示性規定。

參、「都市更新會」的新角色與權能

實務上「全案管理機構」如果擔任都市更新事業的「實施者」（或稱「代理實施者」），由於此種類型事業的實施仍然有賴地主的出資（通常是以土地設定抵押擔保建築融資的方式出資），因此相較於地主不必出資的「都市更新事業機構」實施類型，地主參與事業各項決策形成的權限通常會比較大，他們往往會需要組成「地主組織」，讓地主的意見藉由「組織體」的開會、選舉委員等方式形成共識，進而拘束此等類型的「實施者」（或稱「代理實施者」）。

然而由於原本都市更新條例第27條所定的地主組織「都市更新會」，就是要由該「都市更新會」擔任實施者，而上述案型並不是由「都市更新會」擔任實施者，實際上是由「全案管理機構」擔任實施者，所以地主並沒有辦法組織「都市更新會」。此時，實務上通常是透過「全案管理機構」與地主訂定「契約」的方式，賦予由地主所成立「地主組織體」一定的權利與義務，於契約中針對該地主組織的組成、權限、開會、議決、選舉等各項執行性、細節性事項予以明訂，藉由「全案管理機構」與「地主」之間的「契約」，讓地主彼此建構一個類似「更新會」的組織形式，或是一個「意見形成決定」的方式，並依據契約的約定產生一定的法律效力，拘束「全案管理機構」以及已經簽約的「地主」等。當然，如果不是「已簽約」的地主，並沒有任何法源可使得「未簽約地主」受其拘束，此為與法定「都市更新會」的最大不同之處[4]。

其次，即使地主已經先依法組織了「都市更新會」，惟其後若有「全案管理機構」或「都市更新事業機構」取得法定比率的地主事業計畫同意書申請報核都市更新事業計畫，此時該「都市更新會」實則已經「名存實亡」（實務上常稱此為「轉軌」由機構實施）。雖然更新會於依法解散或撤銷核准籌組前，原核准更新會成立之行政處分仍然有效[5]，不過此時更新會縱然依法作成了「決議」，其決議能否發生效力或拘束力？或者能產生何等之效力？實有爭議。因此若仍有需要讓地主藉由組織體的形式形成意思決定，可能還是需要透過契約約定成立「地主組織」，或是藉由契約的規範讓既有的「都市更新會」仍然可為一定的意思決定，並具有私法效果。

惟由於此種「地主組織」是藉由「契約」形成的，並不是依據「法律」組成的，因此一旦「契約」的規範不夠嚴謹、詳盡，相關決策的效力恐生爭議，是否能據以拘束「全案管理機構」或已簽約的地主，即存有疑義，如此實可能有害於更新事業的實施。從而，與其由一個「約定」的組織擔負此重責大任，若是能以一個「法定」的組織，例如依法成立的「都市更新會」，來扮演這個「地主組織」的角色當然會是最好，尤其我國「都市更新會」的相關規範以及運作經驗皆已臻成熟、完備。

這次的修法草案，於第27條第2項增訂：「逾七人之土地及合法建築物所有權人為促進或督導受託之全案管理機構實施都市更新事業時，得組織都市更新會，並準用前項規定辦理。」，修法理由表明：「使『更新會』可不以擔任『實施者』為唯一目的，得轉型為代表所有權人之決策與監督平台。」這樣的修法，讓更新會即使不是擔任實施者時，其運作與決定仍然具有一定的法律效力，得以拘束實施者及所有權人（甚至還可以拘束未簽約的所有權人），使得以往以「約定」成立的地主組織可改由較具法安定性的法定組織擔綱，實值贊同。惟由於「準用前項規定辦理」不見得很明確，建議仍宜於依同條第三項授權中央主管機關訂定之設立管理辦法中，明文規範其運作與決定得以拘束全案管理機構與其他所有權人之法效。

肆、全案管理機構之資質

「全案管理」顧名思義，就是「全案」所有的事都要管。都市更新涵蓋了整合、規劃、設計、地政、財務、稅務、法律、營建、銷售等專業，「全案管理」可說樣樣都要「懂」，但其對各該領域真正的專業知能和實務經驗有多少，就很難說了。市場上之全案管理機構中，有些是具相當規模、資歷經驗且銀行有所投資的「建築經理公司」，其資質自不在話下，然而此類「建築經理公司」多半不願墊付「前期資金」，以致難以在財務或整合度不高的社區中與其他全案管理機構競爭。除了建築經理公司之外，還有些全案管理機構原先是從前揭都更專業中某一特定專業者出身，例如：整合開發、都更規劃、建築師、專業技師、地政士等業者，緣於曾經處理都更案件明瞭「全案」的運作，因而轉型或跨足「全案管理」事業。然而這些業者中，有可能僅是「一案公司」或「皮包公司」，靠著一、兩個人東奔西走整合相關專業廠商、地主，「拎著隨身的皮包」就可處理「全案管理」的業務。畢竟，「自主都更」已經走了二十幾年，原先根本沒有「全案管理機構」這個角色，也還是成功完成了不少案例[6]，因此「全案管理」究竟應該具備何等的資質、專業，才算是「夠格」的呢？實值深思。

目前市場上「全案管理」的酬金並不低廉，且相當紊亂，從「地主共同負擔費用」也就是「成本」的一定百分比，到以「更新後全案總銷金額」的比例來計算者都有，趴數則從個位數的到十位數的也都有。市場上混亂的酬金行情，也常常讓民眾無所適從，不知怎樣的酬金才是合理。據筆者所見，前述「全案管理」的業務內容以及涉及「全案管理」的各項專業，是「全案管理」的「基本盤」，當然各家全案管理機構的專業水準可能參差不齊，但如果在其他專業廠商的專業都能夠到位的情況下，其實要成就一個都更案仍然是有可能或足夠的。筆者認為「全案管理」業務中真正的關鍵在於兩個課題：其一是「是否需要負責整合地主？」，其二是「是否需要墊付前期資金？」；這兩個問號也關乎「全案管理」的酬金多少才是合理。

首先，「整合地主」是相當辛苦、困難的工作，「都市更新事業機構」或都更開發業者之所以享有高獲利或高報酬，其道理即在此。市場上許多全案管理機構並不負責整合地主（或是僅需協助整合極少數的地主），都更案件地主意見的整合或是央請地主出面的工作，是由更新會、管委會、前述非法定之地主組織或其他地主從事完成，此類全案管理機構的酬金，自然理應較有協助整合的全案管理機構要少。其次，都更案件自整合、送件到通過核定，包含相關專業廠商酬金等前期作業資金，通常需準備上千萬甚至數千萬不等，且能不能成案？需費時多久？並不容易掌握，因此需冒的風險不可謂不大，一般地主通常不願意在這個時候就拿出一筆錢來，故有賴全案管理機構或尋求其他出資者來墊付。而「高風險」即代表「高報酬」，屬於「墊資型」的全案管理機構酬金，自然也應較無墊資的全案管理機構要多。然而，上述皆是市場上不成文的潛規則，亦未必為通案所遵行，因此經常有論者呼籲政府應將市場紊亂的情況加以統整規範。

本次前開修正草案，除了將「全案管理機構」浮上檯面，且將實務上「代理實施」的作法入法，唯更引人矚目的，毋寧是第28條第2項增訂的「全案管理機構應具備相當之財務能力及專業人員配置」，以及第3項：「全案管理機構之資格、業務範圍、管理、審查及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」，授權後續由中央主管機關訂定更細緻的子法。由於此等資格、業務範圍、管理、審查等規範限制，涉及憲法人民「工作權」的剝奪或限制[7]，未來主管機關內政部是否能在權衡公共利益及職業選擇自由保障之下，為適度、符合比例原則的規範與限制，以及如何與原本的「都市更新事業機構」相區隔[8]，或許更是我們應該要特別關注之處。

伍、「全案管理」的法律風險

在民辦都更案中，「都市更新事業機構」一般會與地主簽訂「合建契約」，依司法實務見解，通常認為「合建契約」係屬民法「買賣與承攬」之混合契約[9]，契約當事人之一方不得任意解除或終止[10]。倘「都市更新事業機構」未與地主簽訂「合建契約」，以「權利變換」之實施方式申請報核都市更新事業計畫，則依司法實務通常見解，認係以主管機關核定「權利變換計畫」之行政處分「形成」私人雙方間之私法關係[11]，於行政處分撤銷或廢止前，恐亦無法解消該私法關係。

全案管理機構與地主間簽訂之「全案管理契約」，依司法實務見解，通常認為係屬民法「委任」契約之性質[12]，前開都市更新條例修正草案第3條第7款、第28條第1項亦明文規定此等全案管理機構係「依民法委任」。然而，依據民法第549條規定：「當事人之任何一方，得隨時終止委任契約。當事人之一方，於不利於他方之時期終止契約者，應負損害賠償責任。但因非可歸責於該當事人之事由，致不得不終止契約者，不在此限。」，司法實務見解認為委任契約之成立，係以相互之信用關係為基礎，以其信用動搖，即可由一方之意思將受任人解除，而不問有無相反之約定。於當事人為終止之意思表示時，不論其所持理由為何，均應發生終止之效力[13]。從而，民法「委任」關係實際上不甚穩定，明顯不如「合建」之法律關係，實務上即有不少「全案管理」的案例，均係因與地主發生細故爭執，喪失地主信賴關係，進而引發地主對全案管理機構解約之爭議[14]。全案管理機構前此投入之人力、成本，可能因此血本無歸，而責任釐清、損害賠償之請求又曠日廢時、舉證不易，此乃「全案管理」相當大的風險所在。本次修法草案將全案管理機構擔任實施者之「代理實施」案型予以明文化，且明訂全案管理機構係「依民法委任」，此在都市更新事業及權利變換計畫於核定後因行政處分形成私法效力固無庸論；唯於主管機關核定之前，雖地主出具之都市更新事業計畫同意書於送件報核後原則上不得撤銷[15]，然實施者之委託關係倘經多數地主依民法委任規定終止，則主管機關究應如何看待實施者之報核申請是否仍然有效，實有待未來實務驗證。

此外，為確保全案管理機構依法誠信執業，落實專業分工並防杜因不當操作、違反程序或資訊不實損及所有權人權益，本次內政部所提修法草案第79條之1增訂全案管理機構之「處罰」規定。亦即：全案管理機構如有未依法定程序執行業務，或以虛偽、隱匿或不實資料辦理都市更新事業相關作業，得處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得按次處罰至改正為止。然而，若與「都市更新事業機構」有關之罰則相較，此似有「厚彼薄此」之嫌；蓋「都市更新事業機構」僅於違反預售規定或主管機關規避檢查之情形，才有處罰規定（條例第79、81條），全案管理機構之上開罰則反而更為全面、充實。本文建議於「都市更新事業機構」擔任實施者之場合，因為亦可能有上述損及所有權人權益之情事，故應有受同樣處罰的道理，修法實應就「都市更新事業機構」增訂相同之罰則，方符事理之平與平等原則。

陸、結語

「地主自主都更」受限於專業及整合能力、缺乏資金來源等因素，因此十分不易，實務上成功的案例不多。然而此種「由下而上」，以住民為都市更新主體，透過其等自發、主動地推動更新，再引入第三者之專業、資金及政府之補助、協助，成就都市更新事業，實為我國都市更新之濫觴，亦為我國都市更新條例原本沿襲自日本法制，彼邦都市更新制度之最大特徵[16]。筆者也曾經參與過極為成功的自主都更案—「水源四五期更新會」案，親身體驗素人地主共同形塑、營造社區之美好過程，雖其歷程備感艱辛，但成功的果實卻甚為甜美，且該社區所有權人的「住回率」也不低，誠為「自主都更」的典範。另從現實面而言，如本文開頭所述，較有市場性、建商較有意願進場開發的區域日益減少，剩餘的唯有靠地主自主都更，才有可能在不至大幅減少更新重建前的現狀使用面積之下，讓地主願意支持更新重建。因此雖有不少論者「唱衰」自主都更，然而於立法論上，仍應予以高度肯定及支持。

除了本文所聚焦的「全案管理機構」之外，關於自主都更亟待增加或改進的配套制度仍有許多，例如：財務信用保證、容積獎勵、地主出資之誘導、出資地主與不出資地主之分別結算等等課題，有些是這次內政部所提出修正草案中有予以處理者，有些則是付之闕如，抑或應在相關子法中加以明定。本文期待中央能參考各地方推動自主都更之實際案例經驗，更加完善「自主都更」之法制，讓「公共利益」之價值能在「都市更新」中有更多的展現。