摘要

　　行政院2025年9月4日為穩定長期租賃關係，確保續租租金合理，強化租賃雙方權益保障，行政院長指示內政部研議租賃條例修法；內政部提出以「保障3年租期」、「限制續約租金漲幅」及「強化租賃雙方權益保障」3大方向，以期租客穩定安居、房東出租放心，推動租屋市場朝長期穩定發展。不過據媒體報導，面對房東團體的大力反彈，草案於行政院討論時，關於租客最關注的「保障三年租期」和「限制續約租金漲幅」，將暫緩推動。如此進退失據的修法，恐無法健全租賃市場；加以，最近包租代管業者龍頭公司大股東因私募公司債而身陷財務危機，相對地引起社會對於租賃服務業的疑慮，乃至如何健全租賃制度，保障租賃雙方權益，亦為當前社會關注的重要課題。因此，本文乃以日、韓、德、法等國之立法例加以比較分析，作為提供主管機關與立法者作為修法之參考。

壹、住宅政策的邁進與轉型：重視租屋市場

    長期以來，因政府政策鼓勵購屋且社會普遍將不動產視為投資理財標的，變相逼迫民眾將沉重負擔的購屋視為唯一穩定居住選擇。財產權並非公民參政基礎，居住也不等於購置財產，而是先進社會的基本人權，政府與社會應共同建構多元且可負擔環境，讓想買的買得起，想租的租得到，買不起也租不到的有居住安全網。探究住宅問題的核心成因，可能因為我們並無一個有意義的住宅目標或境界，憑之作為衡量住宅現況而界定問題(華昌宜，1994)。

    相較於市場購屋與社會住宅議題受廣泛討論，租屋市場的議題直至晚近較受關注。由於租屋市場自戰後未能穩健發展，家戶支出不當分配於購屋的隱形福利損失巨大難計，過度將財富聚集於房地產減少社會階層流動，且不當居所造成過量通勤耗費個人與社會資源龐大等，這些，都是租屋市場社會不彰的副作用。而政府在「住者有其屋」信念下，主要政策是對不同身分(軍、公、教、勞工)及中低收入補貼購屋自有，台灣政府官員視其為正途，未充分重視租賃之功能[1](華昌宜與賴碧瑩，2001)。而民間社會則普遍將租屋視為過渡將就居住模式，而非長期穩定的居住選擇，房客認為工作存錢三、五年就買屋搬離、房東相較於租金收益更期待買賣交易收益(彭揚凱與廖廷輝，2021)。2015年行政院核定整體住宅政策由住者有其屋轉為「住者適其屋」，並於2026年整體住宅政策中，期待透過健全市場、整合補貼、提升品質與完善治理確保住得好、住得久(中華民國住宅學會，2026)。其中，租屋市場最主要的核心變革，蔡英文前總統於住宅三箭中，提出健全租屋體系，實際於2017年公布《租賃住宅市場發展及管理條例》(以下簡稱租賃專法)，足見租屋市場逐漸受各界關注。

貳、租賃專法將進入深水區：從產業健全邁向租期與租金保障

    租賃專法第一條開宗明義，「為維護人民居住權，健全租賃住宅市場，保障租賃當事人權益，發展租賃住宅服務業，特制定本條例。」租屋市場改革百廢待興，考量台灣租屋多以小房東為主，為建立市場秩序以及推動社會住宅包租代管，該法制訂之初，主要著墨於租賃住宅服務業發展，搭配已達有效契約數117,604戶社會住宅包租代管政策[2]，有初步成效。租賃住宅服務業管理人員從2012年第一季11,490位增加至2026年第二季28,152位；而全國租賃管理業者從2012年1,090家增加至2,452家，不僅六都，澎湖縣與金門縣已有提供服務[3]。另外一方面，租賃契約關係主要進展是認定為消費關係，適用消費者保護法，以及明訂應約定及不得約定事項、押金上限、租金所得稅、房屋稅與地價稅一定程度減免等。

    根據行政院主計總處家庭收支調查，住宅狀況中，租押比例從1981年15.36%一路下降至2006年7.89%，爾後，自2008年起至今，皆在7至8%中徘徊，2025年為7.62%[4]。因當前所得負擔比仍沉重，社會住宅尚待陸續完工，各界持續將關注焦點聚焦於租屋市場。依OURs都市改革組織於2022年統計，有45.6%租屋族認為租屋無法成為穩定居住選項，最大困擾來自房東拒絕遷戶籍與申報支出扣抵所得稅(93.5%)、租金過高或價格不穩定(89.9%)、租期不穩定(89.9%)[5]。

    為積極回應社會各界需求，內政部於2025年提出租賃專法修法，方向為「保障3年租期」、「限制續約租金漲幅」及「強化租賃雙方權益保障」為三大方向[6]。不過，2026年再次調整，僅強化房客權益保障與房東合法收回機制，保障3年租期與限制續約租金漲幅則不納入，持續與社會各界溝通。[7]

    回歸到租屋市場改革最重要的目的，是讓租屋成為民眾可負擔且穩定的居住選擇，藉由建構合理市場，引導屋主放心釋出，租戶安心居住。租屋須由業者、房東與房客共同創造。

    綜合觀之，租賃產業端發展已漸趨完善，房東端的管理機制亦已進入修法進程；然而，最核心的房客端「租期與租金保障」，目前仍處於社會暫無共識的僵局。 欲突破此困境並凝聚共識，政策分析不應僅停留在法條修訂層面，更須置於宏觀的社會與經濟脈絡中審視。本文將借鏡國際經驗，從租世代（Generation Rent）的世代正義、居住穩定對社會安全的實質效應，以及租金過度上漲引發的社會外溢成本等面向，深入探討租屋市場改革的關鍵解方。

參、租世代(Generation Rent)的嚴肅課題

    租世代是指由於住宅價格高漲、工作不穩定、福利縮減等因素，導致年輕世代難以購置自有住宅或入住社會住宅，長期居住於深受國家與市場影響的不穩定租屋市場(Hoolanchan等，2017)。此現象在全球的發達國家相當普遍，歐美國家也正面臨此嚴峻課題，台灣的青年租屋問題並非特例。租世代生涯也越來越難安定(settle down)，不如戰後嬰兒潮世代，可藉由儲蓄、人口紅利、經濟發展或福利國家協助，購置住宅或入住社會住宅。租屋者在短期租賃中，不斷搬家，帶來不僅是經濟損失，缺乏對家的認同，更是社會網絡聯繫與發展機會。據聯徵中心資料，2025年20至30歲首購族僅占15.1%，而近年30歲至40歲逐漸萎縮，從2012年37.3%至2025年34.8%；40歲至50歲中年族群占比從27.5%攀升至31.1%，表示台灣青年購屋延後，許多人於市場租屋或持續與父母同住。

    更進一步，Amber等(2024)以歐洲居住危機最嚴峻之一的阿姆斯特丹為例，利用例行性的住宅統計，發現過去二十年間因自由化政策，房價高漲、社會住宅停止興建、大幅鬆綁租金管制與開放一至兩年短期租約，青年人被迫越來越仰賴昂貴且不穩定的租屋市場。從2007年至2019年間，租屋市場中的高收入族群從17%激增至28%，低收入戶明顯減少；25-34歲低收入青年下降19%，高收入大增21%，顯示低收入的青年正在被排擠出城市。再者，由於開放短期租約，青年人入住於短期租約的比例從2013年6-7%上升至2019年的16-18%，且每平方公尺租金飆升43%，造成租屋族花費更多收入在租屋支出。最終，原先自由放任的租屋市場改革，名為照顧中產階級、增加市場交易效率與居住品質，但實際上卻是加速都市高級化(gentrification)，僅高所得家戶獲益，中產階級與低收入青年被驅趕出城市之外。簡毓延(2025)依內政部電信信令統計，2023年11月台北市日間活動人數為326.3萬人，較日間停留數(261.1萬)與戶籍人口數(251萬)超出65.2萬(25%)與75.3萬，且平日日間活動，近三成來自其他縣市，以新北市(25.2%)最多。中產與低所得青年，除了因都市內的高租金驅趕外，也增加通勤時間，變相再次造成心理剝削，研究指出，多花一分鐘通勤，生活滿意度就少一分[8]。

肆、居住穩定帶來社會穩定

    租屋市場的建構，除了世代正義的議題之外，更肩負社會穩定的意義。居住穩定可增加社會網絡與減少其他社會支出，反之，若居住不穩定，也可能造成社會影響。Kate等(2024)以2009至2019年長期追蹤調查，分析25至64歲工作年齡人口，結合地方政府與就業等資料，探討英國在經濟緊縮與房市動盪下，心理健康、睡眠狀況與心血管健康的因果影響，發現皆有顯著關聯，且在租屋族、社宅居民、年輕族群、家有兒童及教育程度較低者受衝擊更鉅，例如市場租屋者精神障礙風險大增5.5%，政府應加強短期支援保護與擴大住宅投資。

    另外，穩定居住有助於醫療與健康照護成本。Padgett(2020)探討居住不穩定與心理健康雙向關係，在面對結構性暴力(structural violence)[9]下，將嚴重侵蝕身體與心理健康，不應以單純住宅政策或醫療科學框架理解。居住優先(Housing first)打破傳統先有證明才有資格居住，而是先提供穩定居所後，連結後續支持服務。穩定居住可提供安全感、隱私與身分認同，減輕醫療支出。

    社會運作是一個相互牽連的生態系，而非各自切分的行政部門，若能將居住與租屋市場定位成社會穩定的基礎，連結社會福利、健康等，可有效降低社會成本，避免頭痛醫頭，腳痛醫腳。

    然而，我們必須誠實地指出，過度要求居住穩定的反面，可能造成房東不願意釋出或更多黑市出租。Kholodilin(2020)建立一個涵蓋101個國家或地區，從1910年至2020年的資料庫，以三種主要干預手段分析(租金管制、承租穩定、強制徵收)，雖然其旨在保護租客與維持社會穩定，但副作用嚴重，會降低房東投資回報率、住宅供給萎縮、房屋品質惡化、流動性降低，甚至逼使房東出售、改建或轉為短期日租。從歷史經驗爬梳，干預的最高峰是第二次世界大戰時期，爾後呈現分化，租金管制緩慢下降，但承租穩定仍呈現高保護，而強制徵收則在1960後較少使用。

    簡言之，社會中的租客比例是決定政治人物是否推行的關鍵，如柏林、紐約、阿姆斯特丹、巴塞隆納等大城市當居住負擔加重時，選民與租客團體將對政府施壓。晚近因全球房地產攀升與金融化現象加劇，「龐大租客需更多保護」，但缺乏配套的極端管制，短期能提供租客安全感，長期會打擊房東供給意願，應取得平衡，避免過度傾向單一方。

    租屋政策自古以來，始終在房東與房客權益端拉扯，端視當時政治與經濟情勢。在台灣，租屋市場改革背後反映的是世代正義與社會永續。2025年房屋稅開徵資料，持有人50歲以上佔比達71.8%，相比2019年提升2.2%。青年人若非運氣好，父母有房產或金援購屋，就必須在不穩定的租屋市場中打滾，變相影響其生涯與家庭籌組進程。

伍、租金高漲造成社會問題

    不同於購屋同時有置產與自住的雙重性，租屋是日常基本所需。故佔日常生活重要部分的租金上漲，對民眾來說是直接且重大課題，其不僅會排擠其他支出，更容易造成身心狀態不穩。

    Nick等(2024)回顧2000年至2019年美國租屋市場，由於薪資停滯不前但租金飆升超過一倍，導致許多租屋族面臨嚴重負擔或強制搬遷。具體而言，以人口普查中的租屋者為樣本，連結政府的死亡紀錄與法院驅逐紀錄，實證研究以合理租金可支配所得30%為上限，當租金負擔到70%時，死亡率增加12%；若鎖定在中壯年，租金負擔每增加20%，死亡率增加16%；對西班牙裔與非裔男性影響更大，當租金負擔由30%上升至70%時，死亡率增加16%及14%。此外，在控制其他變數後，無判決強制驅逐與正式判決驅逐分別提升19%與40%死亡率。租金大幅上漲時，排擠醫療保健與營養食品基本開支，進而造成居住不穩、慢性壓力與脫離社會安全網，進而侵蝕身心健康。

    租金管制可照顧住戶，但仍需小心過度管制造成租屋市場流動性與品質降低。Rebecca等(2019)以全美與舊金山大數據為基礎，搭配地籍資料與建照等，分析租金管制整體效益。舊金山依建築年分(1980)切分是否進入租金管制，提供可比較的基礎，對租客而言，租金管制的實施，可防止遷移，續留原地機率高出3.5%，留在城市的機率高出4.5%，尤其對少數族裔有特別顯著效果，但租金管制僅能在設施一般、中所得且學歷較差的社區運作，高社經與高房價地區透過其他合法手段趕走受保護租客；而房東方也有所回應，長期租屋供給下降25%，且房東積極改建，改建後引入收入較高的居民，客觀上反而造成仕紳化。故可知，僅施行租金管制，短期對可保護租戶，長期來說房東可能重建、轉售等方式撤出市場，造成供給萎縮，反而推高租金，加深不平等，可思考採用直接補貼或稅收減免方式搭配。

    如同前一小節分析居住穩定，租金管制也是房東與房客的互動結果。單看租金管制，有利有弊。撇除戰爭時刻的特殊情境，如果承平時期要推動租金管制，市民社會的共識應建立在保護居住權，確保房東合理收益，並搭配諸多配套引導釋出，方能落實可運作的市場機制。

陸、結論與政策建議

    在住宅政策的發展歷程，台灣無疑屬於後進者(latecomer)。然而，從台灣推動社會住宅的經驗可以發現，只要我們積極汲取先進國家的豐富實踐與教訓，在執行大方向上保持正面且穩健，便能有效避免過去其他城市曾發生的政策副作用。台灣的租賃市場改革才剛起步，正應發揮後進者優勢，集各家大成，將租屋議題置於整體社會經濟與世代結構的宏觀框架中檢視。唯有釐清政策的核心目標並健全具體配套，方能實質達成「租賃住宅市場發展及管理條例」第一條所楬櫜的首要宗旨「維護人民居住權」。從國際經驗來看，完善的政策配套絕非拖延改革的託辭，而是展現國家與社會推動住宅轉型的決心所在。

    租屋市場的改革，絕非僅為了建構一個健全的經濟交易體系，其背後更承載著落實「世代正義」與實現「社會永續」的重大使命。健全租屋市場的效益，遠超乎住宅經濟領域本身，它更是一項能鞏固整體社會穩定、顯著降低醫療與社會福利等公共支出（如全民健康保險與社會救助）的關鍵策略投資。唯有建立此一跨部會與跨領域的政策認知，才能引導公共議題進行更具建設性的討論。

    當前租賃專法的討論修法焦點，在於租期與租金的管制。歷史與國際經驗皆警告我們：單純且粗暴的管制手段，短期內雖看似對租客有利，長期而言卻極易導致私營住宅供給萎縮、租賃市場進一步黑市化，甚至反向推高整體租金水準。因此，政府應妥善把握修法契機，建立多管其下的政策組合拳（Policy Mix），如持續提高公益出租人免稅額、大赦條款引導租屋透明、鼓勵包租代管業者長租、空屋未出租使用加重稅、合理調整房地合一稅等。這些制度性工程看似龐大且繁複，卻是台灣租賃市場改革邁向成功不可或缺的堅實基礎。此外，政府亦應長期且持續鼓勵大數據研究與追蹤型問卷調查，做為未來科學推估合理租期與合理投資報酬率的客觀依據。

參考文獻

中文文獻

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