摘要

    本文自公證實務之觀點，探討我國住宅租賃法制與租賃契約公證之關係。首先說明公證制度之沿革與功能，並指出公證人作成租賃契約公證書後，於逕受強制執行及所有權移轉不破租賃兩方面所具有之制度性保障。其次回顧租賃住宅市場發展及管理條例自2017年制定、2023年全面「視為消費關係」以迄2025年修正草案之政策轉向，並就「租霸下車條款」由公證路徑改採調處機制一節提出疑義。再者，本文檢討住宅租賃契約全面適用消費者保護法所生之體系矛盾：以客觀居住用途為準之租賃條例適用標準，與消保法「最終消費」之要件，於法人承租供居住使用之情形難以調和；又現行定型化契約關於提前終止租約違約金之管制，割裂「先期通知」與「違約金約定」，此等限制顯與市場交易常情背道而馳。最後，本文主張推動租賃契約公證，並建議配套修正公證法第13條，將承租人於租期中違約經出租人終止租約之情形納入逕受強制執行之範圍，以建立健全之住宅租賃市場。

壹、公證概念簡介

    公證，是由具公權力者記錄當事人的意思表示，使其產生相應的法律效力。公證制度之濫觴，可溯自埃及法老統治的新王國時期（西元前1573年至712年），書記官（scribes）可以撰寫並見證文書，這些文書在帝國首都底比斯蓋上官方印章後便具有公共性質。到了羅馬法時代，由於當時書寫技術尚不普及，因此需要受到信任的人來代寫契約、遺囑等重要文書並予以保存，如Scribae和Tabelliones——一群受託起草並保管契約文書之公職書記。此一制度嗣經中世紀義大利、法國之演化，逐漸發展為近代拉丁公證制度之雛形[1]。我國公證制度繼受自大陸法系國家，早期僅由法院公證人辦理公證事務，直至民國90年（2001年）始參考德國（Nur-Notariat）、奧地利及法國等拉丁公證制度國家之例，開放「民間公證人」制度。

    依我國現行公證法第2條規定，公證人得因當事人或其他關係人之請求，就法律行為或其他關於私權之事實作成公證書，或對於文書予以認證。舉凡民事財產法事件（如買賣、租賃、贈與、借貸）或身分法上事件（如遺囑、遺產分割、認領、收養、委託或意定監護等），公證人皆可作成公證書。民間公證人執行職務時為準公務員，其所作成之公證書亦屬公文書。

   公證對民眾而言，具有保障私權、釐清法律關係、保存證據、預防（促進）訴訟，以及協助國民預先規劃法律生活的功能。公證的效力，除特定實體法上之特別規定（例如民法第408條第2項經公證之贈與不得任意撤銷；或民法第425條第2項，期限逾五年或未定期限之不動產租約，須經公證始有所有權移轉不破租賃之適用）以外，可以說，還具備了比一般私文書更強的證據力與逕受強制執行力[2]。

    文字使約定得以留存，但白紙黑字是否確實出於當事人真意，能否對抗第三人、甚或逕受強制執行，則有賴公證制度之利用。

貳、公證人作成租賃契約公證書

    房屋租賃係國人法律生活中最頻繁發生之契約類型之一。內政部依行政院主計總處民國109年（2020年）人口及住宅普查資料（該普查係每十年舉辦一次，故為目前最新之官方統計）推估，我國租賃家戶約87.6萬戶[3]、租屋人口約245萬人，約占全國總人口數逾1成[4]，租屋市場之規模與糾紛發生之頻率，實不容小覷。

    雖依民法第421條、第422條規定，租賃契約之成立及生效，皆不以公證為要件（不動產租賃期限逾一年者，依民法第422條僅須以字據訂立，未以字據訂立者視為不定期限租賃，亦不以公證為必要），但不可否認，如經公證人協助作成租賃契約公證書，仍具有確認當事人真意、釐清法律關係，以及較強之文書證據力與以下在租賃契約較為特殊之效力，可以說公證書為租約另行提供了兩項制度性保障，分述如下：

一、逕受強制執行之保障

    依公證法第13條第1項第1款及第3款規定，房屋租賃契約經公證人作成公證書並載明應逕受強制執行者，於租期屆滿承租人未返還房屋、承租人積欠租金或違約金，以及出租人未依約返還押租保證金等情形，均得不經訴訟程序，逕持公證書向法院聲請強制執行。反觀未經公證之租約，縱令契約條款完備，一旦承租人欠租不繳、租期屆滿仍耍賴而不搬遷，出租人仍須先提起民事訴訟，待判決確定後始得聲請強制執行，此一過程往往耗費勞力、時間及費用，期間不確定性亦高，容易衍生房屋毀損或押租金不足抵充等風險。因此，租約公證所節省者非僅金錢與時間，更是一份「緩和興訟」或「促進訴訟程序」的保障，因為即使需進入訴訟程序，仍可因公證之介入而減輕法院認定事實的負擔。又依公證法第13條第1項第1款規定，以給付一定數量金錢為標的者，亦得於公證書載明應逕受強制執行之意旨，故在房屋租賃契約，無論是承租人的租金給付義務或是出租人返還保證金（押金）的義務，如果不履行，都可以逕為強制執行，此對於出租人與承租人的保障係屬雙向，非僅單方受益。

二、逾五年或未定期限租約之「所有權移轉不破租賃」保障

    依民法第425條規定：「出租人於租賃物交付後，承租人占有中，縱將其所有權讓與第三人，其租賃契約，對於受讓人仍繼續存在。前項規定，於未經公證之不動產租賃契約，其期限逾五年或未定期限者，不適用之。」，換言之，五年以下之定期租約縱未公證，仍當然適用買賣不破租賃原則；然租期逾五年或未定期限者，則須經公證始能對抗房屋之受讓人。實務見解認為，承租人縱將租賃物轉租於他人而僅間接占有，仍有民法第425條之適用，且該條規定並未限縮適用對象之資格，非僅保護經濟上之弱者。對於長期承租店面經營或簽訂不定期住宅租約之當事人而言，此一制度設計格外重要——若未經公證，一旦房屋易主，承租人縱令投入大量成本裝修營業，仍可能面臨新屋主收回房屋之風險，殊值當事人於簽約之初即納入考量。

三、預防紛爭及促進訴訟程序之功能

    租賃關係於不同個案中，出租人與承租人因權利義務關係之約定方式不同，糾紛態樣繁多。公證人於作成公證書前，就契約內容是否符合法令、是否確為當事人真意善盡說明之責[5]，此一事前把關之機制，恰能將原本可能滋生訟爭之模糊條款，於簽約當下即予以釐清，此亦公證制度「預防訴訟及促進訴訟程序」功能具體之展現。

• 租賃專法之修法歷程與政策轉向

    租賃住宅市場發展及管理條例（下稱租賃條例或租賃專法）於民國106年（2017年）12月27日公布，並於107年（2018年）6月27日正式施行。該條例第1條即揭示其核心立法目的為「維護人民居住權，健全租賃住宅市場，保障租賃當事人權益」，並將租賃住宅服務業（即俗稱之「包租代管」）正式納入專法規範體系。

    回顧立法當初，規範架構採取「雙軌制」設計，認定出租人若具備「反覆實施出租」之行為，即構成消費者保護法（下稱消保法）第2條第3款所稱之消費關係[6]。基此，依當時租賃條例第5條第1項規範，住宅租賃契約若具備消費關係者，適用消保法之定型化契約規範；若不具消費關係者，則依中央主管機關訂定之「住宅租賃契約應約定及不得約定事項」加以規制。是以，契約是否納入消保法範疇，完全繫於出租人是否因「反覆實施出租行為」而被認定為消保法上之企業經營者[7]。

    然在實務運作上，一般承租人往往難以舉證個人出租人是否達到「反覆實施出租」之企業經營者規模，導致契約應適用何種規範存有疑義，權益保障產生落差[8]。為破解此項適用困境，租賃條例第5條第1項經立法院於112年（2023年）1月12日三讀通過修正、同年2月8日公布、同月10日施行，改採全面「視為消費關係」之規範方向，將所有住宅租賃契約全面納入消保法之定型化契約規範、違規罰則及爭議處理機制，期能有效解決租約糾紛並加強保護租屋族群權益[9]。原本「住宅租賃契約應約定及不得約定事項」亦隨之廢止，使住宅租賃契約之條文管制，統一回歸消保法第17條所定之定型化契約應記載及不得記載事項體系。

    時至114年（2025年），內政部部務會報通過租賃條例部分條文修正草案，擬朝「保障3年租期」、「限制續約租金漲幅」及「強化租賃雙方權益保障」三大方向修法，意圖解決租客被迫搬遷、租金高漲、租屋黑市及租霸行為等市場痛點[10]。然而，此種高度傾向保障房客之政策思維，於115年（2026年）7月經媒體報導、受民意質疑後，考量過度管制恐打擊房東出租意願，與政府鼓勵釋出空屋之政策本旨相違，故相關限制未納入該次修法範疇[11]。

    另一方面，原草案中與公證制度密切相關之「租霸下車條款」，擬透過租約公證機制，使符合法定終止租約條件之出租人得逕向法院聲請強制執行。然送交行政院審查後，行政院指示應先與公證法主管機關司法院協商法制事宜，最終以「實務上非所有租約皆會辦理公證」為由，改朝強化現行租賃調處機制之方向研議，意圖賦予調處結果更強之法律效力[12]。然本文認為，以調處方式處理租賃紛爭並不妥適。調處制度之設計主要是處理土地法規範下，關於共有不動產之糾紛及地政機關相關登記之爭議，以利政府地籍管理、促進土地利用[13]，有其立法時之政策背景及行政公益色彩，偏向處理公法爭議性質；相較之下，一般住宅租賃紛爭本質上為民事法事件，係屬私人間的債之關係，應屬私法自治、契約自由的範疇，租賃條例之訂立固然有居住政策之考量，但租賃條例下之定型化契約之規範，其實已經相當程度的達到保護承租人的目的，如再以行政調處方式解決租賃爭議，恐不但已經超過調處制度設立之本質，也難以處理實務上發生的紛爭。出租人或包租代管業者常面臨之困境在於，若部分法院採取適用土地法第100條第3款之見解[14]，承租人欠繳租金須於扣抵押租金後仍達兩個月總額，出租人始得終止租約並請求返還房屋；換言之，在押租金扣抵完畢前，出租人並無提前終止權。縱依較新之臺灣高等法院暨所屬法院114年法律座談會民事類提案第5號見解，認租賃條例應優先於土地法適用，於計算遲付租額時無庸先以押租金抵償；惟出租人仍須依法踐行催告，並於終止前30日以書面通知承租人，始符租賃條例第10條第1項第2款及第2項第1款之提前終止要件。在上述程序限制下，出租人動輒已須經歷逾三至四個月之漫長等待，使得調處程序相較於直接聲請法院民事調解或逕行起訴，難以顯現其實質優勢。更有甚者，若承租人欠租後逕自失聯，出租人除租金求償無門外，騰空收回房屋之訴訟程序更是曠日廢時，此時調處機制顯然無法提供即時且有效的救濟。事實上，從主管機關公布的統計數據觀之，住宅租賃爭議調處案件量極低，足證該制度在實務運作上，並未能有效成為化解租賃紛爭的主要管道[15]。

肆、住宅租賃契約適用消保法之體系矛盾與實務疑義

    回顧租賃條例之修法歷程，112年（2023年）將住宅租賃契約全面納入消保法體系之舉，於法理邏輯與實務適用上，實已衍生出體系衝突。

    依租賃條例第3條第1款對租賃住宅之定義，並參諸其立法理由[16]，無論建築物是否符合建築管理或土地使用管制等法令，只要係「以出租供居住使用之建築物」，即屬本法規範之客體。內政部嗣於108年（2019年）1月4日台內地字第1080270038號函釋中，進一步將租賃條例之適用範圍擴大至「兼供營業及居住使用之非具消費關係租賃房屋」，意即只要契約標的包含居住用途，縱兼具商業營業性質，仍有租賃條例之適用。據此，認定是否適用專法，似純粹以租賃標的之客觀居住用途為判斷基準[17]。

    惟內政部隨後於108年（2019年）2月11日台內地字第1080260559號函釋中，針對公司承租租賃住宅作為員工宿舍之情形，卻認定不適用租賃條例之規定。該函釋雖提及「宿舍」或「自行最終居住使用」等使用目的，實質上卻已將「公司承租」與「個人名義承租」等締約主體性質納入考量。原立法意旨中僅以標的用途為單一認定標準之法理，在主管機關之行政解釋下，隱然導入了締約主體身分之審查[18]。

    至112年（2023年）全面消保法化後，此種認定標準之衝突更加顯著。依行政院消費者保護處112年（2023年）10月26日院臺消保字第1120991072號函說明，消保法係以企業經營者與消費者間之消費關係為規範主軸。依消保法第2條第1款、第2款及行政院消費者保護委員會84年4月6日台84消保法字第00351號函釋意旨，消保法所稱之「消費」，係指為達成生活目的，在食衣住行育樂方面所為滿足人類欲望之「最終消費」[19]。

    實務判決亦明確揭示：「消保法之立法目的，乃在保護社會廣大不特定消費者之權益，而非規範商業界商人間之交易活動，商人間之交易活動，並非以消費為目的，非屬消費行為，自無消保法之適用」（最高法院92年度台上字第39號民事判決及臺灣高等法院110年度上字第175號民事判決參照）。按現行商業交易型態，主要包含B2B（企業對企業）、B2C（企業對消費者）及C2C（個人對個人）。消保法僅適用於B2C之消費關係，倘屬企業間（B2B）或私人間（C2C）之交易，即無消保法適用之餘地，應回歸民法或其他特別法處置。

    綜上所述，當前法制面臨之邏輯困境：在實務上極為常見由公司或其他法人名義簽訂租約，但約定供公司代表人、高階主管或員工個人作住家使用（B2B型態）。依租賃條例之立法原意，該契約標的既係作住家使用，自應符合租賃條例之住宅租賃範疇；惟因承租人為法人，依前揭最高法院見解與消保處函釋，該締約行為屬商人間之商業交易，根本不構成消保法上之「消費關係」，而無租賃條例適用。

    此種「符合租賃條例之居住用途，卻不符消保法消費關係本質」之契約型態，在112年（2023年）租賃條例全面回歸消保法體系後，究應否受消保法定型化契約應記載及不得記載事項之拘束？主管機關得否依消保法進行行政裁罰？亟待立法機關及主管機關儘速釐清並妥為修法因應。

伍、提前終止租約違約金約定與市場交易慣例之悖離

    除了締約主體與消費關係之認定疑義外，現行住宅租賃定型化契約規範關於「提前終止租約違約金」之管制設計，亦悖離市場交易慣例。

一、現行應記載事項之管制架構與主管機關函釋見解

    依現行「住宅租賃定型化契約應記載及不得記載事項」、「住宅包租契約應約定及不得約定事項」及「住宅轉租定型化契約應記載及不得記載事項」之規範，租賃雙方於簽訂定期租賃契約時，除法定得提前終止之事由外，須先約定雙方「得」或「不得」任意提前終止租約。倘約定「得」提前終止，則應至少於終止前一個月通知他方；若未為先期通知而逕行終止者，始應賠償他方最高不得超過一個月租金額之違約金。

    針對上述條款之適用，內政部108年（2019年）6月13日台內地字第1080039793號函釋曾揭示：如租賃雙方約定得提前終止租約，且提出終止之一方已依約定提前通知他方，則「尚無須賠償他方違約金」；僅於未依約定期間先期通知時，始得要求給付最高一個月租金之違約金。反之，倘契約約定「不得」提前終止，雙方得本於契約自由原則，自行約定違約金。

二、行政管制與交易實情之對立

    主管機關定型化契約中「有通知即不得收取違約金」之限制，實與住宅租賃市場之交易常情脫節，似亦未見民法之支持。

    租賃契約之締結，實伴隨著如時間、精神及金錢等諸多沉沒成本。又以經由不動產經紀業媒合之租約為例，經紀業者向租賃雙方收取報酬之總額最高得達一個半月租金[20]。當任一方於租期未滿前提出提前終止時，即便已提前通知，他方隨即面臨房屋空置期、重新招租或尋找新居、乃至再次支付仲介經紀報酬等額外成本。

    所以雙方於締約時對於他方於租期屆滿前可否提出提前終止乙事，常見係約定通知期並加上違約金，例如：應於一個月前通知「並」賠償一個月之租金作為違約金。就筆者辦理租賃契約公證實務經驗之觀察，多數當事人會約定可提前終止租約，並約定通知期（多數為一個月或二個月）及違約金（多數為一個月或二個月之租金），以填補於締約時所付出之沉沒成本。

    再者，關於任意終止權之行使規範，於租賃條例中並無特別明文，而民法第453條規定：「定有期限之租賃契約，如約定當事人之一方於期限屆滿前得終止契約者，其終止契約，應依第四百五十條第三項之規定，先期通知。」該條僅規範任意終止權之行使應踐行先期通知程序，並未禁止當事人另行約定提前終止者應給付違約金。

    從以上實務現象可以發現，現行定型化契約規範強行將「先期通知」與「違約金約定」割裂，限制只要遵期通知即不得要求賠償，此舉不僅與交易常情不符，更有過度剝奪契約自由之嫌。

三、規範失靈：被迫選擇「不得終止」之僵化困境

    此種失衡之行政管制，已在實務操作上引發負面的「避險效應」。由於約定「得提前終止」將導致出租人在承租人（甚至承租人為包租業者之情形）提出提前終止時，無法既約定通知期又約定承租人須給付違約金，實務上租賃當事人為確保可請求違約金，轉而被迫在定型化契約中一律勾選「不得任意提前終止租約」。

    然而，此舉反而抹煞了租賃市場應有之彈性。實務上，常因考量承租人工作地點變動、經濟狀況改變或生活適應問題，或租賃雙方於履約期間可能磨合不順等情況，雙方均有於締約時即預先約定合理退場機制之需求，不必強行被綁在一起，若遇他方希望能退場時，亦能有相應的準備時間（即通知期）。又如於承租人為包租業者之情形，經營策略本即隨市場變化而調整，實難期待當事人必須完全履約至期滿，雙方因前述定型化契約之限制而被迫選擇「不得任意提前終止租約」，反而導致雙方於締約及履約階段皆陷入高度不確定性，引發原交易市場上沒有的對立與糾紛。

    再者，內政部前揭108年（2019年）6月13日台內地字第1080039793號函釋僅指稱不得提前終止時「得自行約定違約金」，卻未說明該違約金數額是否有上限（例如：雙方得否約定沒收全部押金（保證金）、或賠償二個月租金，抑或須給付剩餘全數租期之租金？），於實務上，雙方於簽約時亦對此有諸多爭執，各方見解看法不一，此一定型化契約條款設計，顯然無法達到租賃專法「健全租賃市場、減少爭議」之立法初衷。

陸、推動租賃契約公證之必要

一、租賃市場核心議題與修法歷程之研析

    回顧租賃條例112年（2023年）修正時之立法院委員會審查及黨團協商紀錄，立法院各黨團與主管機關所關切並熱烈討論之租賃市場四大核心議題如下[21]：

(一)調處機制效力不彰：因現行爭議處理解決機制成效有限，多數立委主張應明文納入消保法範疇，俾利適用消保法機制下較具強制力之申訴與調解程序。

(二)租屋黑數氾濫：地下化租屋盛行，導致政府無法有效掌握實際租賃數據。

(三)市場資訊不透明：租賃交易資訊未公開，致使市場缺乏公信價格，引發是否應推動「租賃契約全面實價登錄」之政策討論。

(四)租金負擔減輕機制：研議是否將「房屋租金支出」由列舉扣除額改列為「特別扣除額」，以實質減輕租屋族之稅務負擔。

二、推動租賃契約公證之預防法理與實務效益

    就上述四大議題觀之，本文認為推動租賃契約公證，實為根本改善租賃市場亂象之關鍵契機：

    首先，在爭議預防與程序加速方面，公證人於辦理租賃契約公證時，依法必須核對當事人身分、確認雙方對租賃條件是否達成實質合意，並審查契約內容是否違反租賃條例或消保法等強制或禁止規定（公證法第70條、第71條參照）[22]。倘契約條文有語意不清或權利義務不對等之處，公證人得於現場即時予以釐清與修正，顯著降低日後履約爭議。更有「促進訴訟程序」之功能，縱使未來雙方仍發生履約糾紛，經公證之租賃契約因具備公文書之形式與實質證據力，無論係送交鄉鎮市公所調解、法院調解、消保官調解或直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會，甚至用於法院訴訟程序，均能大幅縮短事實認定時間，使調解或調處程序更為迅速有效。

    其次，在減少租屋黑數與賦稅透明方面，在推動公證制度下若搭配資訊申報登錄之配套措施，由公證人於作成公證書後兼任租賃資訊申報登錄主體，應有助於推動「租賃契約全面實價登錄」之政策目標，有望破解長期困擾政府之租屋黑數問題。透過實價登錄制度，政府不僅能確保應有之租賃稅收，更能掌握真實市場數據，進而精準擬定符合居住正義之租金補助政策[23]；同時，在明確掌握出租人租賃所得與承租人實質租金支出之基礎上，亦能為「租金支出列為特別扣除額」或「提高扣除額度」之稅制改革提供堅實之統計依據。

三、配套法制建言：修正公證法第13條以達租賃紛爭有效解決

    最後，為使租賃糾紛得以真正有效解決，除推動公證外，本文建議應同步配套修正公證法第13條第1項第3款之規範範疇。

    現行公證法第13條第1項第3款雖規定租賃建築物定有期限並應於期限屆滿時交還者，得約定逕受強制執行，惟實務見解多嚴格限制僅限於「租期屆滿返還房屋」之情形。若承租人於租期內發生積欠租金達法定數額（如累積達二個月租金金額），出租人雖依法終止租約，卻因不符「租期屆滿」要件而無法憑公證書直接聲請強制執行返還房屋，仍須經過冗長之民事訴訟取得確定判決，實非合理，且與出租人期待不符。因此，建議修正公證法第13條相關規定，使「承租人遲繳租金或有其他法定違約事由，經出租人依法終止租賃契約者，出租人得就租賃房屋之返還，直接以公證書為執行名義聲請強制執行」。如此，始能建立兼顧租賃雙方權益之健全退場機制，並提升對出租人權利保障之實效，進而提高出租人釋出空屋之意願，同時減少租賃糾紛之發生，並促進既有租賃紛爭之有效解決。

參考文獻

中文文獻

尤重道（2005），不動產糾紛調處問題之探討，全國律師，第9卷第9期，頁118-134。

張藏文（2022），租賃住宅市場發展及管理條例之定位與適用－兼論其與消費者保護法之關係，消費者保護研究，第26期，頁37-69。

陳冠甫（2018），論新租賃法的法律適用與租賃住宅服務契約，土地問題研究季刊，第17卷第3期，頁113-127。

陳冠甫（2024），住宅租金資訊實價登錄法制化之檢討與展望，不動產研究，2024年第4期，頁66-75。

陳美琳（2020），租賃住宅市場發展及管理條例適用問題之初探－以公證人審查為視角，公證法學，第16期，頁20-35。

陳倩宇（2025），租賃住宅市場發展及管理條例第5條第1項修法目的與修法前後實務判決差異評析，高雄律師會訊，第16屆第114年01～03月號，頁65-78。

楊賀雯（2024），租金交易透明化之實證應用：租賃住宅市場結構剖析，不動產研究，2024年第4期，頁38-47。

趙之敏（2021），信託公證實務問題初探，月旦會計研究，第46期，頁30-36。

劉書瑋（2024），住宅租賃契約擬制為消費關係之檢討－兼論住宅租賃契約之公證，公證法學，第20期，頁30-49。

內政部（2025），租賃條例修法三大方向 內政部：保障租賃雙方權益 租客安心住、房東放心租，網址：https://www.moi.gov.tw/News_Content.aspx?n=4&s=331851，瀏覽日期2026.9.5。

行政院主計總處（2022），109年人口及住宅普查總報告統計結果，網址：https://www.dgbas.gov.tw/News_Content.aspx?n=3602&s=230162，瀏覽日期2026.8.30。

陳如慧（2022），中央政府近年推動健全不動產市場相關制度之探討-以內政部為例，立法院全球資訊網，網址：https://www.ly.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=45658&pid=221168，瀏覽日期2026.9.4。

臺北市政府地政局（2026），臺北市辦理不動產糾紛調處案件概況，網址：https://www-ws.gov.taipei/001/Upload/305/relfile/11557/338163/be804ea0-470b-42a2-a291-b95f624d3cec.pdf，瀏覽日期2026.8.30。

西文文獻

Malavet, P. A.(1996), Counsel for the situation: The Latin notary, a historical and comparative model, Hastings International and Comparative Law Review, 19(3), 389-488.