摘要

    本文以2025至2026年台灣租屋改革政策反覆為切入點，提出三層分析框架：第一層，「住宅所有權社會」的選票結構系統性地壓縮租屋改革的政治空間；第二層，在此制約下，政府以「去制度性的疊加」（de-institutionalizing layering）取代制度建構，以補貼作為迴避改革的政策路徑；第三層，援引Hirschman悖謬論，分析政府以閉鎖效應為由的卸責修辭。最後，進一步以社會住宅與新青安貸款為旁證，指出三層邏輯相互強化，是台灣住宅政策長期結構性困境的根源。

壹、前言

    2025年9月，行政院召開記者會宣示啟動《租賃住宅市場發展及管理條例》修法，提出「保障3年租期」、「限制續約租金漲幅」、「強化租賃雙方權益」三大方向。惟遲遲未有進一步行動，到2026年7月答案揭曉：官方原先宣示的核心改革目標悉數遭到擱置，僅推進所謂「具共識部分」。行政院的承諾，就此不了了之。

    官方的理由是「擔心動搖房東出租意願」、「市場閉鎖效應」等技術困難，意即改革的意圖是真的，只是礙於現實只能作罷。但我們不禁要問，這些困難在去年宣示改革時難道不存在嗎？官方的說法，解釋不了這個政策反轉的落差。

    本文目的不是探討改革修法的技術問題[1]，而是提出解釋此政策反覆的分析框架。從三個層次切入：選票政治的結構性偏斜構成改革推進的根本制約；在此制約下形成的路徑偏好使政府系統性地以補貼替代制度建構；當改革承諾反噬時，卸責需求則驅使政府以反動修辭完成退場。

貳、選票政治的結構性制約

    此次租屋改革歷程如下：改革方案驟然提出，因觸及房東權益反彈聲浪出現，官方發言隨即消音；而租屋族的訴求，即便有民間團體支持，也難以促成政策上的進一步討論。此模式在近十餘年來的住宅政策中反覆出現，本身就需要解釋。

    住宅政治經濟學者Kemeny （1981, 1995）在其「住宅所有權社會」（home ownership society）理論中指出，高自有住宅率社會的住宅政策具有雙重的政治建構性：一方面，國家透過稅制優惠與補貼主動製造並維持高自有住宅率；另一方面，由此形成的資產持有者多數在選舉政治上系統性地抵制再分配改革，使住宅政策持續向屋主利益傾斜，並以市場機制取代制度性租屋保障[2]。

    台灣是這個框架下的極端版本。不同於Kemeny所分析的自由市場與福利國家拉鋸之背景，台灣高達八成的高自有住宅率[3]是三重力量疊合的產物：國家以優惠房貸與稅制誘因引導置產、住宅資產承擔跨代財富移轉功能、社會觀念將購屋內化為家庭責任與人生成就的核心標誌。在此結構下，租屋被視為購屋前的過渡安排，租客困境被窄化成暫時性的個人處境，而非需要制度性回應的問題，此即租屋市場的地下化與低度發展根源。待問題積累到難以迴避，政府雖被迫回應，卻在觸及有房者利益的實質改革階段因反彈壓力而退縮。

    租屋族的政治弱勢有其雙重根源：其一是組織面的原子化，流動頻繁、身份異質，難以形成穩定的集體政治壓力。其二更為根本，黑市租賃結構使房東普遍拒絕租客辦理戶籍遷入，大量租屋族戶籍與實際居住選區脫鉤，在地政治人物對其困境不承擔問責壓力。其他住宅所有權社會的租客至少在居住地擁有選票；台灣租客連這個最低限度的政治代理機制都被制度性地切斷（彭揚凱、廖庭輝，2022）。租屋族利益長期被輕忽乃至可被犧牲，是這個雙重弱勢結構高度可預期的結果。

參、補貼替代的路徑偏好

    選票政治說明了改革的侷限；接下來的問題是，在這種結構下，政府選擇了什麼政策工具來回應租屋問題？答案清晰：擴張補貼、擱置改革。這個偏好背後有其制度邏輯。

    比較制度研究者Streeck與Thelen (2005)在分析福利國家制度變遷時，提出「漂移」（drift）與「疊加」（layering）的概念：前者指政府刻意不作為，放任既有制度隨環境變遷而失去功能；後者指面對制度缺陷，政府不正面解決，而是在其上疊加新政策工具以迴避改革。

    台灣租屋政策正是這兩個概念交織的典型案例。首先是政府長期縱容租屋地下化與租客權益不彰現象，致使法規闕如或形同虛設，即所謂「制度漂移」，進而形成巨大的治理空洞。接著，面對高房價與租屋需求壓力，展現了 Streeck 與 Thelen「疊加」理論的另一種變體，筆者稱之為「去制度性的疊加」[4]（de-institutionalizing layering）：面對無制度或制度流於形式，政府並非著手修補制度，而是在「制度漂移」的黑市空洞上，疊加新政策，讓「制度建構」這個根本改革標的被消解。

    在此脈絡下，租金補貼正是首選工具。它在政治上幾乎無摩擦，讓租屋族看見補助、讓政府展示誠意，同時完全不觸動房東的出租條件或權利義務。反觀租屋透明化需要房東揭露租賃事實與稅務資訊，租期保障限制出租彈性，租金管制壓縮調價空間，每一項都直接衝擊房東的政治敏感性。選票結構既已不對稱，以補貼替代制度建構，是政府在資產政治壓力下的理性選擇。

     在供給未增加的市場持續注入需求補貼，黑市繼續存在、保障依舊缺位，補貼效益則透過市場機制轉嫁為租金上漲（彭揚凱，2026b），名義上保護租客，實質上是一次政治上不可見的逆向再分配。但這種做法也消耗了租屋群體本可凝聚的改革動能，補貼依賴越深，制度改革空間反而越窄。租屋改革的反轉，是此路徑偏好的必然結果。

肆、政治卸責的修辭邏輯

    前兩層邏輯已經說明了政府傾向不改革並以補貼替代的動因，但還有一個問題需要回答：當改革承諾跳票，政府如何能最小化政治究責、順利退場？

    政治經濟學者Hirschman （2021）在《反動的修辭》（The Rhetoric of Reaction）一書指出，保守力量反對改革有三大話語[5]，其中一類稱之為悖謬論（perversity thesis）：不需要正面捍衛現狀，只需聲稱改革會產生與其意圖完全相反的效果，將改革主張塑造成問題的製造者，不作為反而被包裝成對弱勢的保護。其本質是一種不對稱的修辭操作：把改革的假設性風險無限放大，卻對不改革的確定代價完全沉默[6]。Hirschman指出，悖謬論的真正功能，是阻絕改革討論發生的話語裝置。

    「閉鎖效應」是悖謬論的標準展現：三年租期保障會讓房東退出市場；限制租金漲幅則會使供給萎縮，最終租客反而受害。改革的善意成為問題的根源，不改革成了保護租客的理由。此論述的弔詭之處在於，無限放大房東可能退出的假設，對租屋不穩定、缺乏保障的確定現實卻迴避不答。更根本的是：閉鎖效應最大風險來自租屋地下化與稅制扭曲（彭揚凱，2026c），政府迴避解決這個根本原因，卻以其衍生的風險否定改革。

    引入比較視野，德國、法國、愛爾蘭乃至韓國，在推行租屋改革治理期的同時，均同步提供配套的稅制誘因與供給支持，以消弭可能出現的供給萎縮風險，而這恰恰是台灣政府不願面對的部分（彭揚凱，2024a, 2024b, 2024c）。「先推具共識部分、持續與社會各界溝通」，是悖謬論完成退場任務後的收尾話語，讓退縮有體面的出口，又保留了改革的形象。

伍、貫穿住宅政策的思路底色

    前三節針對此次租屋改革反覆提出了三層解釋。然而若將視野拉開，會發現此邏輯並非針對租屋改革的特殊解釋，而是台灣住宅政策長期以來的思路底色：選票政治決定政府不能碰觸資產持有者的利益，疊加替代制度建構提供了迴避改革的政策路徑，反動修辭則作為回應壓力不滿的理由。

    社會住宅是最直接的對照案例。就選票政治而言，直接興建社宅是收效較慢的工具，從規劃到入住往往跨越一個以上的選舉週期，政治紅利多為後繼者收割。就疊加邏輯而言，以包租代管替代直接興建，可跳脫土地取得、興建量能、初期財務高投入等挑戰，營造「社宅政策有在推動」的政策表象。就卸責需求而言，當社宅目標一再下修，「空屋太多」、「多元取得」提供了悖謬論式的退場話語，讓結構性的政策選擇得以用技術性的執行困難來掩護。然而這個選擇的代價是結構性的：社宅存量嚴重不足，租屋族只能依賴市場、但市場又無法提供穩定合理的保障。

    新青安貸款方案是另一個例證。在房價攀升、年輕人購屋壓力高漲的政治背景下，以利差補貼刺激購屋需求，創造大量可見的受益者，選票效果立竿見影；在供給面毫無配套的情況下注入大規模需求補貼，既不觸動土地供給結構，也不啟動任何房市管制機制。當助漲效應（楊子霆、張翔，2025）引發關注批評，「幫助首購族實現居住夢想」的論述立即提供悖謬論掩護，批評新青安的人，成了反對幫助買不起房的年輕人。但代價同樣清晰：房價進一步推升，補貼的實質效益透過市場機制轉移給資產持有者，名義上幫助年輕人買房，實質上是資源的逆向再分配。

    社宅跳票、租補浮濫、新青安護盤、租屋改革退場，這些看似各自獨立的政策選擇，共同指向同一個政府行為模式：在資產政治的結構性壓力下，系統性地選擇對資產持有者無害、對結構問題無效、但在政治上可見且可宣傳的政策工具；當批評與壓力出現時，反動修辭提供現成的退場出口。這不是巧合，而是三層邏輯相互作用下的結果。

陸、結語

    臺灣租屋體制的困境，不是政府不知道問題在哪，也不是執行能力不足。租屋登錄的制度建立、權益保障的落實機制、稅制誘因的改革方向，都是可持續探討、提擬具體對策的議題（彭揚凱，2026a）。臺灣在其他政策領域也曾展現推動爭議性改革的意志[7]，此次租屋改革的反轉，實有其更深層的政治經濟脈絡。

    本文提出的三層分析可總結為：在「住宅所有權社會」的選票政治結構下，任何觸及房產利益的改革都面臨系統性的政治阻力；面對此制約，政府偏好以疊加替代制度建構之政策路徑，並以反動修辭為退場提供卸責出口。三層邏輯在台灣住宅政治的結構條件下相互強化，共同形成一個高度穩定的政策均衡——租屋改革的反覆不是技術問題，而是台灣住宅政策結構性困境的再一次體現。

    這個困境的代價由租屋族承擔。在黑市條件下缺乏基本的契約保障，租補的效益被市場機制逆向吸收；沒有一定存量的社會住宅，面對租住困境沒有市場以外的替選籌碼；租不好只好購屋，在高房價下得到的是一個以逆向再分配為代價的利差補貼。租屋群體在選票政治中缺乏有效的代理，總是成為政策角力中被犧牲的一方，並在反動修辭的包裝下被詮釋為：「不改革是為你們好」。

    最後回答一開始的提問：既然做不到，政府為何去年九月要主動宣示改革？筆者的看法是：宣示改革與實際推進服務的是不同的政治需求。前者發生在大罷免失敗後執政黨急需爭取民意的時間節點，是低成本的話語操作[8]；後者必然觸及房東利益，政治成本截然不同。時點一過，維持現狀才是選票政治邏輯下的真實答案。

參考文獻

中文文獻

1. Hirschman, A. O.著，吳介民譯（2021），反動的修辭：悖謬論、無效論、危害論，台北：左岸文化。
2. 彭揚凱、廖庭輝（2022），租屋族是二等公民嗎？正視租屋黑市對公民權的危害，聯合報鳴人堂，網址：https://opinion.udn.com/opinion/story/12838/6454249，瀏覽日期2022.12.1。
3. 彭揚凱（2024a），租屋黑市如何解決？歐洲三國的改革經驗與啟示，天下雜誌獨立評論，網址：https://opinion.cw.com.tw/blog/profile/411/article/16389，瀏覽日期2024.7.24。
4. 彭揚凱（2024b），租屋市場該不該管、如何管？給台灣的治理備忘錄，天下雜誌獨立評論，網址：https://opinion.cw.com.tw/blog/profile/411/article/16415，瀏覽日期2024.8.1。
5. 彭揚凱（2024c），台灣還要等多久！韓國「租屋三法」上路，租客如何不再被房東綁架？天下雜誌未來城市，網址：https://futurecity.cw.com.tw/article/3757，瀏覽日期2024.8.13。
6. 彭揚凱（2026a），健全住宅租賃市場的治理思路——兼論租屋專法修法建議，載於《租賃住宅市場發展及管理條例修法實錄》（頁143–165），中華民國租賃住宅服務商業同業公會全國聯合會。
7. 彭揚凱（2026b），別讓租金補貼變成房東的提款機！「空屋多」是不蓋社宅的藉口或解藥？天下雜誌未來城市，網址：https://futurecity.cw.com.tw/article/3940，瀏覽日期2026.2.9。
8. 彭揚凱（2026c），出租反而讓你少賺百萬？台灣稅制如何把92萬空屋鎖死，天下雜誌未來城市，網址：https://futurecity.cw.com.tw/article/3945，瀏覽日期2026.3.3。
9. 楊子霆、張翔（2025），評估2020年以來我國相關健全房市措施的政策效果，中央銀行季刊，第47卷第4期，頁15–52。

英文文獻

1. Kemeny, J. (1981), The Myth of Home Ownership: Private Versus Public Choices in Housing Tenure, London: Routledge.
2. Kemeny, J. (1995), From Public Housing to the Social Market: Rental Policy Strategies in Comparative Perspective, London: Routledge.
3. Streeck, W., & Thelen, K. (2005), Introduction: Institutional change in advanced political economies, in W. Streeck & K. Thelen (Eds.), Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies (pp. 1–39), Oxford: Oxford University Press.