摘要

    本文以美國法為對照，檢討內政部2026年7月提出之《租賃住宅市場發展及管理條例》修正方向。首先指出，美國聯邦《公平住房法》係以反歧視為主軸，租金管制、正當事由驅逐、通知義務與驅逐程序則委由各州依警察權立法；我國草案性質上屬契約內容管制與程序保障，故真正可比者為加州AB 1482、奧勒岡SB 608、紐約HSTPA及華盛頓HB 1217等州級租客保護法，而非聯邦反歧視法。其次，就草案四大面向逐一對照：禁止限制申請租金補貼可援引所得來源反歧視法理；續約漲幅上限宜參酌美國「固定百分比加物價指數並設總額上限」之公式與豁免設計；續約徵詢與通知義務可參考紐約依居住年資分級之階梯式通知及未依限通知之私法效果；房東終止事由宜借鏡正當事由驅逐制度之列舉技術、三類通知體系及Rucker案就租客知情要件之爭議；經公證租約逕付強制執行則與美國即決驅逐程序及禁止自力救濟原則精神相通，惟仍須保留法院審查與延緩執行等程序保障。最後強調，美國實地測試顯示立法與執法落差顯著，我國宜強化查察裁罰能量，並藉調解與法律扶助之實質化，落實「租客安心住、房東放心租」之政策目標。

壹、前言

    我國《租賃住宅市場發展及管理條例》於2017年12月制定、2018年6月27日施行，係我國首部專就住宅租賃市場之發展、管理與糾紛處理所訂之專法。內政部2026年7月22日說明的四項內容，屬於《租賃住宅市場發展及管理條例》修正草案的優先推動方向。包含：第一，在保障房客權益部分，已修正租屋族最關心的議題，包括房東不得以任何方式限制房客申請租金補貼、遷入戶籍或申報所得稅租金支出，也不得於租賃期間任意調漲租金。若房東違反規定，除所約定事項無效，也將面臨裁罰。第二，新增房東需於租約屆滿前徵詢房客續約意願，房客也須依期限回復，使雙方能及早確認是否續租或另作租屋安排，降低租賃糾紛。第三，兼顧房東權益部分，針對房客屢欠租金、於租賃住宅從事非法活動或嚴重妨礙安寧秩序等情形，增訂房東得提前終止租約規定。第四，租約合法終止後，房客若拒不返還房屋，將調整經糾紛調處後得強制執行的方式修法，以縮短房東收回房屋時間。其實這些立法的方式正呼應了國際上對於租賃住宅管制的核心規範。例如英國英格蘭、德國、法國、日本、韓國與新加坡等。此外美國聯邦法係以「反歧視」（anti-discrimination）為主軸，透過禁止基於特定保護類別之差別待遇保障平等居住機會；而租金管制、正當事由驅逐、通知期間與驅逐程序等契約內容與程序管制，除聯邦補貼住宅外，主要委由各州及地方依其警察權（police power）立法，呈現高度分權與地區差異。我國此次修法，性質上偏向租賃契約內容之實體管制（租期、漲幅上限）與程序保障（通知、調處、強制執行），毋寧更接近美國若干州近年推動之「租客保護法」（tenant protection statutes）。（Schwemm, 2024；Rabin, 1984；Glendon, 1982）

貳、美國公平住房法之介紹

一、美國聯邦《公平住房法》之立法沿革、核心精神與規範架構

    美國聯邦《公平住房法》係1968年《民權法》（Civil Rights Act of 1968, Pub. L. No. 90-284, 82 Stat. 73）第八章（Title VIII）之通稱，法典化於《美國法典》第42編第3601條以下（42 U.S.C. §§ 3601–3619）。該法於1968年4月11日，即民權運動領袖金恩博士遇刺一週後由詹森總統簽署生效，其立法背景與當時種族隔離、住宅市場排斥少數族裔之社會現實密不可分；同年最高法院於Jones v. Alfred H. Mayer Co.一案，亦確認1866年民權法（今42 U.S.C. § 1982）禁止私人之種族性住宅歧視，二者共同構成聯邦住宅反歧視法之基礎。第3601條開宗明義宣示，聯邦之政策在於「於憲法所許範圍內，於全國提供公平住房」。核心規範見於第3604條，禁止任何人因種族、膚色、宗教、性別、家庭狀況（familial status）或國籍，而拒絕出售或出租住宅，或於出售、出租之條件上為差別待遇。保護類別（protected classes）方面，1968年原始法涵蓋種族、膚色、宗教及國籍，1974年《住宅與社區發展法》（Pub. L. No. 93-383）增列性別，1988年《公平住房修正法》（Fair Housing Amendments Act of 1988, Pub. L. No. 100-430, 102 Stat. 1619）再增列身心障礙（handicap）與家庭狀況二項，形成現行七大保護類別之架構；第3603條則設有小型自住出租建物（俗稱Mrs. Murphy exemption）與私人出售自有住宅之有限豁免。（42 U.S.C. §§ 3601, 3603, 3604；Jones v. Alfred H. Mayer Co., 392 U.S. 409 (1968)；Schwemm, 2024, ch. 5；Carpenter, 2016）

    公平住房法之核心精神有三層次可資把握。第一為「禁止差別待遇」（disparate treatment），即禁止基於保護類別之故意歧視。第二為「積極促進公平住房」（affirmatively furthering fair housing, AFFH），其規範依據為第3608條(e)(5)，該條課予住宅與都市發展部（Department of Housing and Urban Development, HUD）於執行住宅與都市發展計畫時，應以「積極促進公平住房宗旨之方式」為之，而非僅消極不歧視；此一義務於1994年柯林頓總統第12892號行政命令、2015年HUD之AFFH規則（80 Fed. Reg. 42272）及其後歷任政府之反覆修訂與撤回中爭議不斷。第三為「差別性影響」（disparate impact）理論，即外觀中立之政策若對保護類別產生不成比例之不利影響且欠缺正當事由者，仍可能構成違法；HUD於2013年將此一理論法規化（24 C.F.R. § 100.500, 78 Fed. Reg. 11460），最高法院則於Texas Department of Housing and Community Affairs v. Inclusive Communities Project, Inc.一案以5比4之多數正式確認差別性影響請求於公平住房法下具有可訴性，惟同時課予原告較嚴格之因果關係舉證要求（robust causality requirement），並強調應設有審慎標準以避免浮濫。此案在比較法上具重要意義：它揭示美國反歧視法制已由單純的意圖審查發展至效果審查，使表面中立之租賃篩選政策亦可能因對特定族群產生不成比例衝擊而受挑戰。惟須注意，HUD就差別性影響規則之存廢於2020年、2023年及2025年以後迭有反覆，此一理論於行政層次仍具政治不確定性。（42 U.S.C. § 3608(e)(5)；Exec. Order No. 12892, 59 Fed. Reg. 2939 (1994)；24 C.F.R. § 100.500；Texas Dep't of Hous. & Cmty. Affairs v. Inclusive Cmtys. Project, Inc., 576 U.S. 519 (2015)；Schwemm, 2015）

    執法機制方面，公平住房法採「三軌並行」之設計。其一為HUD行政程序：受害人得於歧視行為發生後一年內向HUD提出行政申訴（§ 3610(a)），HUD調查後如認有合理事由（reasonable cause）即發出歧視指控（charge），由行政法法官審理，行政程序中得命令禁制救濟、補償性損害賠償及民事罰鍰（§ 3612(g)）。其二為司法程序：依第3612條(a)，任一方當事人得於收到指控後20日內選擇改由聯邦地方法院審理，此時由司法部總檢察長代為起訴。其三為私人訴訟：依第3613條，受害人得於歧視行為發生或終止後二年內逕向聯邦或州法院提起民事訴訟，法院得判給實際損害賠償、懲罰性賠償（punitive damages）及律師費；最高法院並於Trafficante與Havens Realty二案採寬鬆之原告適格解釋，使受歧視影響之鄰居及公平住房測試員（testers）均得起訴，大幅強化私人執法功能。此外第3614條授權總檢察長對「模式或慣行」（pattern or practice）之歧視提起訴訟。懲罰性賠償僅於司法程序中可得，行政程序則以民事罰鍰替代，此為美國救濟設計之特色。（42 U.S.C. §§ 3610, 3612, 3613, 3614；Trafficante v. Metropolitan Life Ins. Co., 409 U.S. 205 (1972)；Havens Realty Corp. v. Coleman, 455 U.S. 363 (1982)；Carpenter, 2016）

二、聯邦與州法之權限分工

    美國住宅反歧視與租賃管制呈現典型之聯邦制分權結構。聯邦公平住房法之定位為「最低標準」（floor），第3615條明定州法及地方法僅於「要求或許可」聯邦法所禁止之歧視行為時始受排除（preemption），故各州與地方得於聯邦保護之上增列保護類別或提供更嚴格之保障。是故，加州《公平就業與住房法》（Fair Employment and Housing Act, FEHA, Cal. Gov't Code § 12900 et seq.）除涵蓋聯邦七大類別外，另增列婚姻狀況、性傾向、性別認同、年齡、祖籍、基因資訊及「所得來源」（source of income）等類別（Cal. Gov't Code §§ 12927(i), 12955）；紐約州《人權法》（New York State Human Rights Law, N.Y. Exec. Law § 296(5)）亦於2019年增列「合法所得來源」（lawful source of income）為保護類別。此種「聯邦定底、州法加碼」之結構，使各州租客實際受保障之程度差異甚大：加州、紐約、華盛頓、奧勒岡、紐澤西、麻州等州保障密度高，德州、佛州等州則相對寬鬆，甚至有若干州反向立法禁止地方政府自行制定所得來源反歧視條例。（如Tex. Loc. Gov't Code § 250.007, Ind. Code § 36-1-3-8.5。42 U.S.C. § 3615；Cal. Gov't Code §§ 12927, 12955；N.Y. Exec. Law § 296(5)；PRRAC, 2026）

    至於租金管制、租期保障、正當事由驅逐與驅逐程序，聯邦層級除公共住宅及補貼住宅（42 U.S.C. §§ 1437d, 1437f）外，基本上並無普遍性之實體管制，而係委由各州依其治安權自行立法。此類州法之合憲性早經最高法院確認：Block v. Hirsh一案於1921年即認一次大戰後華盛頓特區之租金與租期管制係緊急狀態下合憲之警察權行使；Pennell v. City of San Jose一案於1988年就聖荷西市考量「租客困難」之租金管制條例，駁回其違反徵收條款與正當程序之主張；Yee v. City of Escondido一案於1992年亦認移動屋園區之租金管制不構成實體徵收（physical taking）。此一分權格局，使美國成為觀察不同租賃管制模式之天然實驗場，對我國採單一中央立法之模式恰可提供多元對照。（Block v. Hirsh, 256 U.S. 135 (1921)；Pennell v. City of San Jose, 485 U.S. 1 (1988)；Yee v. City of Escondido, 503 U.S. 519 (1992)；Arnott, 1995）

參、以美國法制度進行我國修法議題之檢討

一、保障房客權益：所得來源反歧視、租金穩定與違反效果

    我國草案禁止房東限制房客申請租金補貼、遷入戶籍或申報租金支出，並禁止租賃期間任意調漲租金，違者約定無效並受裁罰。此一規範可與美國法之二組制度對照：一為「所得來源歧視禁止」，二為「租金穩定／租金管制」。

    就所得來源歧視禁止而言，美國聯邦公平住房法本身並未將所得來源列為保護類別，聯邦法亦不強制私人房東接受依1937年《美國住宅法》第8條發放之「住宅選擇券」（Housing Choice Voucher, 42 U.S.C. § 1437f(o)）。此一聯邦法缺口正由各州及地方立法填補。以加州為例，2019年通過之SB 329（2019 Cal. Stat. ch. 600）修正FEHA第12927條(i)款，將「所得來源」之定義擴張至「直接支付予房客、房客代理人，或代房客支付予房東之合法且可查證之所得，包括聯邦、州或地方之公共扶助及住宅補貼，尤其包括依《美國住宅法》第8條發放之聯邦住宅補助券」，自2020年1月1日生效，使房東不得僅因申請人使用住宅券而拒絕出租、不得刊登「不收Section 8」之廣告，亦不得對持券者施以更嚴格之篩選標準。紐約州則於2019年4月修正《人權法》第296條(5)，將「合法所得來源」納入保護，涵蓋社會安全給付、各類政府扶助及子女扶養費等（N.Y. Exec. Law § 292(36)），適用於全州幾乎所有類型之住宅，並由州檢察長辦公室與州人權局共同執法。此外麻州（Mass. Gen. Laws ch. 151B, § 4(10)，1971年立法，為全美最早）、奧勒岡州（ORS 659A.421，2013年HB 2639）、華盛頓州（RCW 59.18.255，2018年HB 2578）、紐澤西州（N.J.S.A. 10:5-12(g)）等亦有類似立法。依「貧窮與種族研究行動委員會」（Poverty & Race Research Action Council, PRRAC）之統計，截至2026年全美已有19州、哥倫比亞特區及眾多地方政府訂有所得來源反歧視法。（42 U.S.C. § 1437f(o)；Cal. Gov't Code § 12927(i)；N.Y. Exec. Law §§ 292(36), 296(5)；Mass. Gen. Laws ch. 151B, § 4(10)；ORS 659A.421；RCW 59.18.255；N.J.S.A. 10:5-12(g)；PRRAC, 2026）

    此類立法之立法理由，在於住宅券制度雖旨在擴大低所得者之住宅選擇，惟若房東得普遍拒收，制度美意將落空，且拒收行為對少數族裔、身心障礙者、高齡者及女性戶長家庭產生不成比例之衝擊，實質上構成種族歧視之替代（proxy）。據預算與政策優先中心（Center on Budget and Policy Priorities, CBPP）2018年報告之估計，當時僅約三分之一之住宅券家庭居於設有反歧視保障之轄區；其後隨紐約、加州、科羅拉多等州加入，受保障之持券者比例已逾半數。實務運作上，加州、紐約等地雖已立法，惟執法落差顯著：Urban Institute受HUD委託之大規模實地配對測試（paired testing）研究，於五個都會區發現房東拒收住宅券之比率介於15%（紐華克）至78%（沃斯堡）之間，即令在設有反歧視法之轄區亦未能消除，凸顯「有法而執行不足」之困境，此點對我國尤具警示意義。（Bell, Sard & Koepnick, 2018；Cunningham et al., 2018；Freeman & Li, 2014）

    就租金管制而言，須先辨明我國草案所採者為「續約漲幅上限」（連結房租指數年增率），而美國州層級近年之立法多採「租金穩定」（rent stabilization）模式，即允許租金於一定上限內調漲，而非凍結租金之傳統「租金管制」（rent control）。奧勒岡州於2019年通過SB 608（2019 Or. Laws ch. 1，法典化於ORS 90.323、90.427），成為全美第一個實施全州租金上限之州，將年租金漲幅上限訂為7%加通貨膨脹率；2023年HB 2001再修正為「7%加CPI」或10%之較低者。加州同年通過AB 1482《租客保護法》（Tenant Protection Act of 2019, 2019 Cal. Stat. ch. 597），法典化於《民法典》第1947.12條與第1946.2條，將年租金漲幅上限訂為5%加地方消費者物價指數（CPI）漲幅，且總額不得超過10%，並自2020年1月1日施行至2030年1月1日止（Cal. Civ. Code § 1947.12(j)）。紐約州2019年之《住宅穩定與租客保護法》（Housing Stability and Tenant Protection Act of 2019, HSTPA, 2019 N.Y. Laws ch. 36）則大幅強化並永久化其租金穩定制度。華盛頓州更於2025年通過HB 1217（2025年5月7日簽署生效，修正RCW ch. 59.18），成為第三個實施全州租金上限之州，將年漲幅上限訂為7%加CPI或10%之較低者，並明定租賃第一年內不得調漲租金、每年僅得調漲一次、調漲須提前90日書面通知，違反者州檢察長得對每次違規求償至多7,500美元，租客亦得以20日通知終止租約。此類立法之共同法理，在於以「軟性上限」平衡租客居住穩定與房東合理收益，避免傳統剛性租金管制導致供給萎縮與投資抑制之副作用；經濟學實證研究（如Diamond等人就舊金山1994年租管擴張之研究）指出剛性租管雖提升受保護租客之居住穩定，卻使房東減少租賃供給、推升整體租金，此為各州轉採軟性上限之重要學理背景。就「租賃期間內禁止調漲」之法理，美國法之基礎在於定期租約（fixed-term lease）於存續期間內租金原則上固定，房東欲調漲須待租約屆滿續約時始得為之，並須依州法所定通知期間預為通知（如Cal. Civ. Code § 827(b)：漲幅逾10%須提前90日通知）；華盛頓HB 1217更以法律明文禁止租賃第一年內之任何調漲，與我國草案「租賃期間不得任意調漲」之精神相通。（ORS 90.323, 90.427；Cal. Civ. Code §§ 827, 1946.2, 1947.12；2019 N.Y. Laws ch. 36；Wash. HB 1217 (2025)；Diamond, McQuade & Qian, 2019；Arnott, 1995）

    就違反之法律效果而言，美國法呈現多層次之救濟：於反歧視脈絡下，違反所得來源反歧視法者，房客得循州民權機關行政程序或司法途徑求償，救濟包括實際損害賠償、懲罰性賠償、禁制令及律師費（Cal. Gov't Code § 12989.2；N.Y. Exec. Law § 297(9)）；於租金上限脈絡下，違反者除逾上限之調漲部分無效、租客得拒付外（Cal. Civ. Code § 1947.12(a)(1)），尚可能面臨州檢察長之民事罰鍰（如華盛頓每次違規至多7,500美元）、租客之損害賠償請求，以及租客提前終止租約之權利。此種「約定無效、民事賠償、行政裁罰」之複合設計，與我國草案「約定無效並處罰鍰」之思維方向一致，惟美國於私人訴訟中普遍承認懲罰性賠償與律師費轉嫁，威嚇強度顯較我國為高。（Cal. Gov't Code § 12989.2；N.Y. Exec. Law § 297；Cal. Civ. Code § 1947.12；Wash. HB 1217 (2025)；Schwemm, 2024, ch. 25）

二、續約徵詢與不續約／漲租之通知義務

    我國草案新增房東須於租約屆滿前徵詢房客續約意願、房客亦須依期限回復之機制，目的在使雙方及早確認並降低糾紛。美國各州法就此有高度發展之「不續約通知」（notice of non-renewal）與「漲租通知」（notice of rent increase）制度，其中以紐約州HSTPA最具參考價值。依紐約《不動產法》（Real Property Law）第226-c條（HSTPA於2019年增訂），房東若擬以高於現行租金5%以上之幅度調漲而續約，或不擬續約者，均應依租客居住期間長短提前通知：居住未滿一年者提前30日、居住一年以上未滿二年者提前60日、居住二年以上者提前90日。若房東未依限通知，租客之合法租賃關係即依原條件延續至通知期間屆滿為止，縱租約另有約定亦然（§ 226-c(2)）。此一「階梯式通知」制度之立法理由，在於居住愈久之租客搬遷成本愈高，愈需要充裕之預為安排時間，故以居住年資決定通知期間長短。相較之下，我國草案就漲租與不續約一律採「屆滿前6個月」之單一通知期間，較紐約最長之90日更為寬厚，惟未依居住年資分級，展現不同之立法權衡。（N.Y. Real Prop. Law § 226-c；2019 N.Y. Laws ch. 36, Part M）

    除通知期間外，紐約市之租金穩定住宅（rent-stabilized apartments）更設有租客之「強制續約權」（right to lease renewal），房東原則上必須依租金指導委員會（Rent Guidelines Board）核定之漲幅提供一年或二年之續約，非有法定事由不得拒絕（9 N.Y.C.R.R. §§ 2522.5, 2524.3），此已超越單純通知義務而進入實體續約保障，與我國草案「3年租期保障、除法定事由外不得拒絕續租」之設計理念相近。加州方面，《民法典》第827條規範租金調整之通知，第1946.1條則規範按月租賃終止之通知：租客居住未滿一年者，房東須提前30日通知；居住一年以上者，須提前60日通知。此外，2024年生效之紐約州《正當事由驅逐法》（Good Cause Eviction Law, N.Y. Real Prop. Law Article 6-A, §§ 210–218，2024 N.Y. Laws ch. 56, Part HH）更將續約保障與正當事由連結，於適用地區房東除非具備法定事由否則不得拒絕續約，且不續約通知須附記本法適用與否之告知書，使通知義務與實體保障緊密結合。至於「自動續約」與「留置租客」（holdover tenancy）之法理，於各州普通法中，定期租約屆滿後租客若繼續佔有且房東繼續收租，多轉為按月租賃（month-to-month tenancy），房東須另依法定通知期間終止，不得逕行驅逐（Cal. Civ. Code § 1945；N.Y. Real Prop. Law § 232-c），此與我國草案要求雙方及早徵詢確認之程序精神相通。（9 N.Y.C.R.R. §§ 2522.5, 2524.3；Cal. Civ. Code §§ 827, 1945, 1946.1；N.Y. Real Prop. Law §§ 232-c, 210–218；Restatement (Second) of Property: Landlord & Tenant § 14.4 (1977)）

三、兼顧房東權益：正當事由終止與「一次違規」條款

    我國草案增訂房東於租客屢欠租金、從事非法活動或嚴重妨礙安寧秩序等情形得提前終止租約。美國法就此 有二組制度可資對照：一為各州之「正當事由驅逐」（just cause / good cause eviction）制度，二為聯邦公共住宅之「一次違規」（one-strike）條款。

    就正當事由驅逐制度而言，其核心在於將房東終止租約或不續約之事由限定於法律列舉之範圍，並區分「租客有過失事由」（at-fault just cause）與「非因租客過失事由」（no-fault just cause）。加州AB 1482所法典化之《民法典》第1946.2條(b)(1)列舉at-fault事由，包括欠租、違反租約重大條款經催告不改正、故意毀損、於租賃住宅從事犯罪活動、拒絕房東合法進入、到期拒絕簽署合理續約等；(b)(2)之no-fault事由則包括房東或近親自住、退出租賃市場、依政府命令拆除或重大修繕等，且no-fault驅逐須給付租客一個月租金之搬遷補助（§ 1946.2(d)），並僅適用於連續居住滿12個月之租客。紐約州2024年《正當事由驅逐法》於Real Property Law第216條列舉法定驅逐事由，於紐約市自動適用、其他地方政府得選擇加入，使市場租金住宅之租客首次獲得「非有法定事由不得驅逐或拒絕續約」之保障，並就小型房東（紐約市為持有10戶以下）及2009年後取得使用執照之新建物設有豁免（§ 214）。奧勒岡州SB 608（ORS 90.427）、華盛頓州2021年HB 1236（RCW 59.18.650）等均採類似之正當事由列舉模式。其中紐澤西州《反驅逐法》（Anti-Eviction Act, N.J.S.A. 2A:18-61.1，1974年制定）被公認為全美最保護租客之立法之一，列舉自(a)至(q)之法定驅逐事由，涵蓋欠租、重大違約、妨礙安寧之脫序行為、毒品犯罪、房東自住、退出租賃市場、改建為區分所有等，各事由並有不同之通知期間（N.J.S.A. 2A:18-61.2：脫序行為與犯罪事由3日、可補正之違約須先發停止通知再發一個月遷離通知、房東自住2個月、永久退出租賃市場18個月、改建為區分所有3年），舉證責任在房東，非屬列舉事由之驅逐一律不許，「租約屆滿」本身從非合法驅逐事由。此類制度之立法理由，在於防止房東以「不續約」之名行報復性驅逐（其法理可溯至Edwards v. Habib一案）或規避租金管制之實，藉由將驅逐權綁定於正當事由確保租客之居住穩定。相較之下，我國草案雖增訂房東得因欠租、非法活動、妨礙安寧而終止租約，惟其立法取向與美國正當事由制度恰恰相反：美國係「原則限制房東終止權、例外始得驅逐」，我國草案則係在「3年租期保障」框架下「例外賦予房東於特定事由得提前終止」，二者雖均以列舉事由為技術手段，惟保護重心之預設不同，繼受時應予辨明。（Cal. Civ. Code § 1946.2；N.Y. Real Prop. Law §§ 214, 216；ORS 90.427；RCW 59.18.650；N.J.S.A. 2A:18-61.1, 2A:18-61.2；Edwards v. Habib, 397 F.2d 687 (D.C. Cir. 1968)）

    就聯邦「一次違規」條款而言，其規範依據為42 U.S.C. § 1437d(l)(6)，該條源於1988年《反毒品濫用法》（Anti-Drug Abuse Act of 1988, Pub. L. No. 100-690），並由HUD規則具體化（24 C.F.R. § 966.4(l)(5)），要求各公共住宅機關之租約須載明：租客本人、其家庭成員、賓客或其控制下之人，於住宅內外從事任何與毒品有關之犯罪活動，均構成終止租約之事由。此條之嚴苛性於Department of Housing and Urban Development v. Rucker一案受最高法院檢驗：該案租客之一Pearlie Rucker年逾六旬，其女兒於住處數街區外持有毒品，奧克蘭住宅局據以驅逐。最高法院由Rehnquist首席大法官主筆之全體一致意見（Breyer大法官未參與）認定，第1437d(l)(6)條之文字「明確無疑地」（unambiguously）授予地方住宅機關裁量權，得因家庭成員或賓客之毒品犯罪而驅逐租客，不論租客是否知情或應否知情，蓋法條使用「任何」（any）一詞修飾「毒品犯罪活動」，即排除任何知情要件之解釋空間，此即所謂「無過失驅逐」（no-fault eviction）。Rucker案在比較法上之意義，在於揭示美國於公共住宅此一特殊脈絡下，為維護其他住戶之安寧與安全，容許極為嚴厲之終止租約規範，甚至犧牲無辜租客之利益；惟須強調此僅限於公共住宅及聯邦補貼住宅，並不適用於一般私人租賃市場，且HUD規則仍要求住宅機關行使裁量時應斟酌個案一切情狀（24 C.F.R. § 966.4(l)(5)(vii)(B)）。我國草案之「非法活動」終止事由，於解釋適用時應審酌是否採取類此之嚴格文義，抑或保留租客知情與否之衡量空間，Rucker案之爭議足資借鏡。（42 U.S.C. § 1437d(l)(6)；24 C.F.R. § 966.4(l)(5)；Dep't of Hous. & Urban Dev. v. Rucker, 535 U.S. 125 (2002)；Congressional Research Service, RS21199, 2002）

    此外，美國統一州法委員會（Uniform Law Commission）制定之《統一住宅租賃法》（Uniform Residential Landlord and Tenant Act, URLTA, 1972）及其2015年修正版（Revised URLTA），就終止租約設有精細之通知類型體系，可供我國參考。URLTA第4.201條規定，租客違反租約或維護義務時，房東應以書面通知指明違約事項並限期改正，逾期未改正者租約始終止；欠租者則另限期繳付。各州據此發展出三種通知類型：欠租採「付款或遷離通知」（pay or quit notice），可補正之違約採「改正或遷離通知」（cure or quit notice），嚴重或不可補正之違約（如犯罪、重大毀損、累犯）則採「無條件遷離通知」（unconditional quit notice），不給補正機會。以各州實踐為例，加州欠租採3日付款或遷離通知（Cal. Civ. Proc. Code § 1161(2)）、佛州為3日（Fla. Stat. § 83.56(3)）、華盛頓州為14日（RCW 59.12.030(3)）；可改正之違約則多給予10至14日改正期。此種依違約性質區分通知類型與補正機會之設計，兼顧租客之補正利益與房東之迅速回復佔有，對我國「屢欠租金經催告仍不繳」之終止要件之細緻化，具有立法技術上之參考價值。（URLTA § 4.201 (1972)；Revised URLTA (2015)；Cal. Civ. Proc. Code § 1161；Fla. Stat. § 83.56；RCW 59.12.030）

四、合法終止後拒不返還房屋之強制取回：即決驅逐程序、禁止自力救濟與程序改革

    我國草案就租約合法終止後租客拒不返還房屋者，擬調整經糾紛調處後得逕付強制執行之方式以縮短房東收回房屋之時間；就經公證之租約，租客欠租符合法定終止條件卻拒遷者，房東得逕送強制執行。此一設計之核心關懷在於「回復佔有之效率」。美國各州就此發展出「即決驅逐程序」（summary eviction / unlawful detainer / summary possession），其制度精神值得深入對照。

   美國各州普遍設有較普通民事訴訟更為迅速之即決程序，專供房東回復佔有之用，其合憲性經最高法院於Lindsey v. Normet一案確認：該案認奧勒岡州「強制進入與不法留置法」規定六日內開庭、審理爭點限於佔有問題等加速程序，並不違反正當程序與平等保護條款，蓋州對於迅速解決佔有紛爭具有正當利益（惟該案同時宣告租客上訴須提供雙倍擔保金之規定違憲）。以加州為例，其不法留置（unlawful detainer）程序規範於《民事訴訟法典》第1161條以下，加州法院官方文件將其定性為「回復租賃房屋佔有之加速方法」。程序通常始於房東送達3日、30日或60日通知（依終止事由與租客居住年資），租客未於期限內回應者，房東即得向法院起訴，被告須於送達後5日內（2025年起延長為10個法院工作日）答辯（§ 1167），法院判決房東勝訴後，由書記官核發佔有令狀（writ of possession），交由郡治安官（sheriff）執行；治安官張貼5日遷離通知後，租客仍不遷離者始得強制驅離並回復佔有於房東（§§ 1174, 715.010），租客並得依第918條聲請至多40日之困難延緩執行。就整體時程而言，未經爭執之加州不法留置案件，自送達通知至治安官強制驅離，實務估計約需30至60日，經激烈爭執者可能延長至90日以上；此類日數係執業實務之概估，因各郡法院負荷而異，並非法定時程表。紐約州則規範於《不動產行為與程序法》（Real Property Actions and Proceedings Law, RPAPL）第7章之即決程序，由紐約市住宅法院等專庭審理；HSTPA並將欠租之預告催告期間由3日延長為14日（RPAPL § 711(2)）。佛州（Fla. Stat. §§ 83.59, 83.62）、德州（Tex. Prop. Code §§ 24.005, 24.0061）亦有各自之即決程序。此類程序之共同特徵為：時程壓縮、爭點限縮（原則上僅審理佔有問題）、且以判決後由執法人員執行令狀為終局手段。（Lindsey v. Normet, 405 U.S. 56 (1972)；Cal. Civ. Proc. Code §§ 1161, 1167, 1174, 715.010, 918；N.Y. RPAPL art. 7, § 711(2)；Fla. Stat. §§ 83.59, 83.62；Tex. Prop. Code §§ 24.005, 24.0061）

    美國即決驅逐制度之另一項核心法理，為「禁止房東自力救濟」（prohibition of self-help eviction）。此原則之經典判決為Berg v. Wiley：明尼蘇達州最高法院於該案認定，房東縱認租客違約，亦不得逕自換鎖、斷水斷電或以其他非經司法程序之手段驅離租客；欲驅離未拋棄亦未自願返還而仍主張佔有之租客，「唯一合法之手段即為訴諸司法程序」。該院並指出，即決程序既已提供房東於3至10日內迅速回復佔有之途徑，房東即無自力救濟之正當性，且州法對強制驅離另設損害賠償與刑事處罰以嚇阻自力救濟（今見Minn. Stat. § 504B.231）。此一原則已為多數州成文法所採，如加州《民法典》第789.3條就房東斷水斷電、換鎖等行為課以每日至多100美元之法定損害賠償及律師費，紐約RPAPL第853條則對非法強制驅逐課以三倍損害賠償。此「禁止自力救濟、提供迅速司法途徑」之雙軌設計，構成美國租賃法之基本框架，與我國禁止自力救濟、要求循強制執行程序回復佔有之法理完全一致。公證法第13條及強制執行法第4條第1項第4款之規定，實質上即係以「事前公證、事後逕行執行」之方式，於維持禁止自力救濟原則之前提下達成迅速回復佔有之目的，其制度精神與美國即決程序殊途同歸。（Berg v. Wiley, 264 N.W.2d 145 (Minn. 1978)；Minn. Stat. § 504B.231；Cal. Civ. Code § 789.3；N.Y. RPAPL § 853；Restatement (Second) of Property: Landlord & Tenant § 14.2 (1977)；公證法第13條；強制執行法第4條第1項第4款）

    值得我國高度警惕者，為美國新冠疫情期間「驅逐暫緩」（eviction moratorium）之憲政爭議。聯邦疾病管制與預防中心（CDC）於2020年9月援引《公共衛生服務法》第361條（42 U.S.C. § 264(a)）發布全國性驅逐暫緩令（85 Fed. Reg. 55292），禁止對符合條件之租客驅逐，其後多次展延。聯邦最高法院於Alabama Association of Realtors v. Department of Health and Human Services一案（2021年8月26日，per curiam）認定，CDC所依據之法條「難以令人相信」（strains credulity）授予其如此廣泛之權限，此種具「重大經濟與政治意義」之全國驅逐禁令，非有國會明確授權不得為之，故廢棄該暫緩令。此案不僅涉及行政權界限與其後發展為「重大問題原則」（major questions doctrine）之法理，亦揭示驅逐管制在美國憲政架構下涉及聯邦與州權限、財產權保障與公共衛生之複雜衡量，對我國思考緊急狀態下之租賃管制界限具參考價值。（42 U.S.C. § 264(a)；85 Fed. Reg. 55292 (2020)；Alabama Ass'n of Realtors v. Dep't of Health & Human Servs., 141 S. Ct. 2485 (2021) (per curiam)）

    最後，美國近年蓬勃發展之「驅逐前調解」（eviction diversion）與「租客受律師協助權」（right to counsel）運動，對我國採取「糾紛調處前置」之修法方向尤具啟發。就驅逐規模而言，普林斯頓大學驅逐實驗室（Eviction Lab，由社會學者Matthew Desmond創立）之研究揭示美國驅逐問題之嚴重性：Gromis等人發表於《美國國家科學院院刊》之研究指出，2000至2018年間平均每年房東提起逾360萬件驅逐案件，約7%之租屋家庭面臨驅逐訴訟，且平均每年約產生150萬件驅逐判決；Desmond於其民族誌研究中並指出，驅逐不僅是貧窮之結果，更是貧窮之原因。紐約市於2017年通過全美首部「普遍受律師協助權」法（Local Law 136 of 2017，法典化於N.Y.C. Admin. Code § 26-1301 et seq.），為住宅法院中所得低於聯邦貧窮線200%之租客提供免費法律代理；依紐約市民事司法辦公室（Office of Civil Justice）之年度報告，受律師代理之租客有84%得以保住其住所。就因果效果之嚴謹估計，Cassidy與Currie以工具變數法分析紐約市2016至2019年之資料，發現透過該計畫獲得法律代理，使租客遭佔有判決之機率降低51.5%、遭核發驅逐令狀之機率降低61.3%、令狀實際執行之機率降低77.8%。惟須說明，紐約市驅逐聲請數於2017年後之顯著下降，係律師協助權、反騷擾立法、2019年租金法制與租客組織等多重因素共同作用之結果，不宜全歸功於單一制度。此類研究之政策意涵在於：驅逐糾紛之結果高度受制於雙方之資訊與法律協助落差，透過調解與法律扶助之制度介入，不僅可降低驅逐率，亦可提升程序之實質公平。我國草案同時強化糾紛調處與法律訴訟扶助，方向與此一國際趨勢契合，惟成效仍繫於資源投入與制度設計之細緻程度。（Gromis et al., 2022；Desmond, 2016；N.Y.C. Local Law 136 of 2017；NYC Office of Civil Justice, 2022；Cassidy & Currie, 2022；Ellen et al., 2021）

肆、對我國修法之啟示與建議

    第一，就體系定位而言，應清楚認知我國此次修法與美國聯邦公平住房法分屬不同法制軸線。美國聯邦法以反歧視為核心，我國草案則以契約內容管制與程序保障為主，真正與我國草案可相比擬者為美國若干州近年之租客保護法（加州AB 1482、奧勒岡SB 608、紐約HSTPA與正當事由驅逐法、華盛頓HB 1217）。故我國於引介美國經驗時，宜以州法比較而非聯邦反歧視法比較為主軸。惟美國反歧視法制中差別性影響與所得來源反歧視之思維，對我國草案「禁止房東限制房客申請租金補貼」一項深具啟發：該禁止規定之深層目的實可理解為防止房東以拒收補貼為手段變相排除經濟弱勢租客，此與美國所得來源反歧視之精神相通，我國於立法理由與執法上宜彰顯此一平等居住之價值。（Schwemm, 2024；Inclusive Communities, 576 U.S. 519 (2015)；PRRAC, 2026）

    第二，就租金漲幅上限而言，美國奧勒岡、加州、華盛頓三州之全州租金穩定立法，均採「固定百分比加物價指數、並設總額上限」之公式，且明定豁免範圍（如新建成一定年限內之房屋、小型自住型房東）。我國草案將續約漲幅連結房租指數年增率，方向正確，惟建議明確化三點：一是是否另設總額上限（僅連結房租指數年增率於通膨劇烈時可能失去保護作用，美國各州多另設10%之絕對上限）；二是豁免範圍之設計（新建住宅、包租代管、社會住宅之處理，參Cal. Civ. Code § 1947.12(d)）；三是租賃期間內之漲租禁止是否一併明文，參酌華盛頓HB 1217「第一年不得調漲」之立法例。（ORS 90.323；Cal. Civ. Code § 1947.12；Wash. HB 1217 (2025)；Diamond, McQuade & Qian, 2019）

    第三，就通知期間而言，紐約Real Property Law第226-c條之階梯式通知值得參考。我國草案一律採屆滿前6個月之通知，就保障租客而言固屬周延，惟對房東（尤其須因應自身資金或自住需求者）之彈性可能過度限縮，建議評估是否引入依居住年資分級之設計以求比例衡平。此外，美國要求房東未依限通知時租約即依原條件延續之私法效果（§ 226-c(2)），使通知義務具實質拘束力，我國宜就違反通知義務之私法效果（而非僅行政罰）予以明定。（N.Y. Real Prop. Law § 226-c；Cal. Civ. Code § 1946.1）

    第四，就房東終止租約之事由而言，美國各州正當事由驅逐制度之列舉技術與通知類型體系（pay or quit、cure or quit、unconditional quit）值得我國於子法層次細緻化。特別是就「非法活動」終止事由，Rucker案所揭示之「是否要求租客知情」之爭議，我國宜預為釐清，避免將無辜租客一併納入終止範圍而生比例原則之疑慮。就「妨礙安寧秩序」此一不確定法律概念，亦宜參酌美國區分可補正與不可補正違約之思維，賦予輕微、可改正之脫序行為以催告改正之機會，僅就嚴重或累犯情形始許逕行終止。（URLTA § 4.201；Cal. Civ. Code § 1946.2；N.J.S.A. 2A:18-61.1；Rucker, 535 U.S. 125 (2002)）

    第五，就合法終止後之強制取回而言，我國草案以經公證租約逕付強制執行縮短收回時間之設計，與美國即決驅逐程序「迅速回復佔有」之精神一致，且均建立於禁止自力救濟之共同基礎上，方向值得肯定。惟建議同時強化二項配套：一為程序保障，參酌美國即決程序仍須經法院審查、租客仍有答辯與請求延緩執行之機會（Lindsey v. Normet所確認之最低正當程序要求；Cal. Civ. Proc. Code § 918之困難延緩），避免逕行執行流於形式而侵害租客正當程序權利；二為調解與法律扶助之實質化，參酌紐約市受律師協助權之實證經驗，投入足夠資源使糾紛調處前置不致淪為拖延或形式，而能真正發揮降低驅逐、促進實質公平之功能。（Lindsey v. Normet, 405 U.S. 56 (1972)；Berg v. Wiley, 264 N.W.2d 145 (Minn. 1978)；Cal. Civ. Proc. Code § 918；Cassidy & Currie, 2022）

    第六，就執法落差之警示而言，美國加州、紐約雖立法禁止所得來源歧視，惟實地測試調查一再顯示房東違法拒收住宅券之情形普遍存在，凸顯立法與執法之鴻溝。我國草案設有約定無效及行政裁罰之機制，惟若無足夠之申訴管道、檢查能量與裁罰執行，恐重蹈美國「有法而不彰」之覆轍。建議強化地方主管機關之查察與裁罰能量，並考量賦予租客較便捷之私法救濟途徑（如簡易調解、損害賠償請求、律師費轉嫁），以民眾自主執法補行政執法之不足；美國公平住房法透過寬鬆之原告適格與律師費轉嫁鼓勵私人執法之經驗（Havens Realty案），尤值參考。（Cunningham et al., 2018；Havens Realty Corp. v. Coleman, 455 U.S. 363 (1982)；42 U.S.C. § 3613(c)(2)）

伍、結語

    美國聯邦公平住房法以反歧視、平等居住機會與積極促進公平住房為核心精神，透過保護類別、禁止行為、差別性影響理論與三軌執法機制構築其住宅正義之骨幹；而租金管制、正當事由驅逐、通知義務與即決驅逐程序等契約與程序管制，則主要由各州依其治安權自主形塑，呈現高度分權與多元。我國此次修正草案性質上偏向契約內容之實體管制與程序保障，與美國州層級之租客保護法最為可比。透過本文之比較，可見我國修法方向大體與國際趨勢契合，惟於漲幅上限之公式化、通知期間之分級、終止事由之細緻化、強制取回之程序保障，以及執法能量之充實等面向，美國各州之立法經驗與判決發展均提供豐富之借鏡。比較法之價值不在移植而在對照中認識自身制度之預設與可能盲點；美國經驗尤其提醒我國：良善之立法需要有相稱之執法資源與程序保障，以實現「租客安心住、房東放心租」之政策理想。

參考資料

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