摘要

    租賃住宅市場發展及管理條例施行迄今，產業蓬勃發展，然為了回應民間居住正義的迫切訴求，內政部於114年9岳8日發布修法方向，然因涉及的權利義務關係在租賃當事人的平衡之間，產生爭議，乃迄今未完成修法提案；本文乃從住宅租賃契約涉及之理論基礎出發，並介紹民間版草案，評論關於系爭草案的解釋適用，以及未來立法院審酌租賃條例修法草案時，可茲提供的立法論上建議方向。現行法租賃糾紛涉及的問題，除了租賃契約的契約管制外，實務上關於提前終止契約所衍生之遷讓房屋爭議，且訴訟審理過程繁複冗長，應如何應用訴訟外紛爭解決機制，或擴大非訟程序的效力範疇，制度面之設計如何解決紛爭，本文亦一併探討。

壹、前言

    內政部於114年9月18日部務會報通過「租賃住宅市場發展及管理條例」部分條文修正草案。並以「保障3年租期」、「限制續約租金漲幅」及「強化租賃雙方權益保障」為三大方向，目的在於讓租客能穩定安居，房東出租更放心，推動租屋市場朝長期穩定發展，建立互信共贏的租屋環境[1]。然發布新聞稿後迄今尚未送行政院院會公布全文條文。民間乃由中華民國租賃住宅全國聯合會於同年11月辦理修法研討會，凝聚產業及專家相關意見。進而民間團體崔媽媽基金會於會後亦提出民間版租賃條例草案[2]。其中民間版草案乃以強化租賃公證契約的期前執行以及建立承租人主動於法定期間內行使續租的意思表示，並定性為形成權，即當然發生續租之效力。從而，民間版本與內政部版本有共識之部分為續約公證的強化。關於租賃契約約定效力之部分，不論是最短三年租期或是民間版草案的強制續約權，均有可能涉及契約自由限制之核心。

    本文乃先從住宅租賃契約涉及之理論基礎出發，並介紹民間版草案，評論關於系爭草案的解釋適用，以及未來立法院審酌租賃條例修法草案時，可茲提供的立法論上建議方向。現行法租賃糾紛涉及的問題，大多屬於提前終止契約所衍生之遷讓房屋爭議，且訴訟審理過程繁複冗長，應如何應用訴訟外紛爭解決機制，亦為本文所欲探討之問題

貳、理論基礎

一、契約自由之限制屬於基本權之限制

    契約自由之限制所涉及之基本權除了第22條之概括基本權以外，尚有第15條之財產權限制而受侵害之樣態。準此，國家保護義務作為積極措施保護人民免於來自第三人或外部風險的侵害，並且調整當事人之間的權利義務關係，自可做為國家法律制定限制人民契約自由的正當性基礎。國家保護義務乃係基於國家保護人民基本權之意旨所導出之義務，與憲法規定的基本國策條款屬於方針性質，容有不同。然我國大法官之實務見解，乃有將基本國策作為建構國家保護義務之內涵，論者認為在此基本國策之規定，可做為補充國家保護務內涵之補充論據[3]。而我國基本國策之規定，確實在我國近代關於住房政策立法方向指引，有一定的指引效果，例如：社會住宅政策的推行、租金補貼措施、租賃住宅市場發展管理條例之施行、住宅法之修訂。在日本，事前拒絕締約，涉及到不當歧視，例如國籍歧視。本身就構成了侵權行為[4]。反之，在我國若是事先的拒絕特定身分的承租人，則屬契約自由的範疇。未來在制定行政法令時，行政機關仍應注意此一議題。

二、繼續性契約

    不動產租賃契約，從一般性規定的民法到土地法、租賃條例等，於租賃目的上，民法第421條規範用語是「使用」或「收益」。據此，知道我國民法的一般租賃關係中，乃係包含使用租賃以及利用租賃物創造收益價值的價值。

    土地法則是著重於城市地方房屋的管制，至於房屋的功能為住宅使用或營業使用而相異其適用範疇，而該法第94至100條之規定，多係以住宅使用之房屋為規範基礎。僅實務於94年第3次民事庭決議將營業用房屋及住宅使用房屋一併適用第100條之終止權。然該規範體系顯然係以營業為主作為管制。

    新制訂租賃條例，其適用範圍雖包含定期及不定期租賃，且明文乃係針對住宅的特別法。觀察其終止權相關條文規定，則仍有民法與土地法的軌跡存在，從而立法者以編撰系爭條例時，針對其繼續性租賃關係的調整事由，可以從第10條第1項第5款看出放寬至其他法律規範得終止的趨勢。復參酌該條例第5條第1項後段，條例之立法結構應無意成為架空民法與土地法的特別法，而係擴張繼續性契約的彈性調整。

    我國租賃住宅多以定期租賃為主，不定期租賃則較為少見，且多為定期租賃契約逾期後轉化而成，與鄰近的日本借地借家法採強制更新的制度有所不同。從我國最高法院民事判決109年度台上字第3225號判決意旨觀察:「按依民法第450條第1、2項規定，僅未定期限之租賃契約，各當事人始得隨時終止契約，定有期限之租賃契約，如無約定或法定事由發生，其租賃關係於期限屆滿時始為消滅，當事人一方不得任意終止契約。」，租賃雙方均必須在定期期限之內，維持租賃住宅契約的有效性為原則。但維持定期契約期限內的契約有效性與立法規定最短租期，仍有所區別。(詳後述)

三、調解與調處

    關於租賃住宅所衍生之糾紛，具有集團性的現象，我國行政機關每一季均會定期公布鄉鎮市調解、消費爭議、行政調處等租賃糾紛的案件數量。實際上會走向法院興訟的租賃案件，除了標的較有訟爭性的遷讓房屋，小額的興訟，多由調解處理，但整體案量仍有每年增加的趨勢。現行鄉鎮市區公所的調解佔大宗。現行法院調解以外的調解，並未有統一的法令加以規範，司法院針對法院以外之調解，所制定之調解基本法草案，則仍尚未通過[5]。正因為我國有多種訴訟外紛爭解決的程序存在，各個結論在法律效果上應否統一或分別對待，亦可能影響到未來設計特殊事件的考量。學者認為，調解與調處之概念應嚴加區分，如係中立第三人提供雙方當事人溝通平台，以促成雙方當事人自主提出方案，協調促成合意者，應屬調解。如係由機關或機構提供第三人進行合意的促進，當事人未能自主合意時，由機關或機構給予裁決或提出建議方案，供參考或發生一定拘束性者，應屬調處[6]。

參、民間版草案內容與評析

一、優先續租權[7]

(一) 租賃住宅市場發展及管理條例第11條之1

    承租人於住宅租賃契約期限屆滿前三十日前未通知出租人其不再續約者，視為依相同條件繼續租賃契約，但有第十條第一項之第一款、第二款、第三款或第五款之情形之一者，則不適用之。

    前項規定，租賃契約屆期後，得依前項規定再繼續為租賃契約，惟以一次為限。繼續租約條件除租期外，其餘與原契約相同。租期得由雙方協商，惟最短不得低於一年。

    依前二項續租之租賃關係，於住宅所有權移轉時，仍適用民法第四百二十五條之規定。

(二)保障租期與強制續約權的疑慮

    內政部版本的保障三年租期與民間團體草案關於承租人之強制續約權，除了有違反契約自由的疑慮外，顯然將承租人弱勢與保障穩定租期畫上等號。我國關於強制締約的概念，通常用於公營事業等具有一定壟斷地位的類型，且在市場經濟當中，市場發揮其功能，須以需求者得於眾多競爭者當中選擇，供應者之間存在競爭關係為前提，若供應者處於寡斷或獨佔地位，需求者僅能任其宰割，始以強制締約做為市場經濟之調節作用[8]；且外國均無此類之立法例。在以定期契約為主的台灣住宅租賃法制，為台灣本土化的現象，在固定期限範圍內，雙方遵其遵守權利義務關係的拘束力，而非創設起租期或是強制續約權之概念，進而影響相關規定的合憲性。

    租賃條例民間版草案增訂第11條之1的視為同條件，繼續續約之規定，或會涉及到當事人間契約自由以及信賴關係的延續。係走向日本法自動更新的立法體例?若為肯定，似與我國住宅租賃以定期契約為原則之體例有所扞格。且強制續租不僅涉及到憲法所保障的契約自由以及當事人之間表意自由、更以事業提供者之壟斷性為前提。從而，該草案僅以穩固租期作為正當性，似未全盤考量租賃市場的實際狀況。甚至，該草案的第2項規定:「租賃契約屆期後，得依前項規定再繼續為租賃契約，惟以一次為限。繼續租約條件除租期外，其餘與原契約相同。租期得由雙方協商，惟最短不得低於一年。」，則除了租期外，與原契約相同，租期得協商，其餘租金、必要費用等，均剝奪出租人之契約形成自由空間，在已經管制定型化契約的具體內容的現狀，是否行政機關僅需加強定型化契約的查緝以及裁罰規避定型化契約之行為，對於整體法律體系的變動衝擊較小。

二、強化公證租約提前強制執行

    有鑑於租賃契約涉及到期前終止時，現行公證法對於出租人保障不足，民間乃與立法院均提出關於公證法第十三條針對租賃契約期前得強制執行之要件以利於迅速解決紛爭。

(一)民間版草案[9]

    修正現行租賃條例第10條規定，增訂第3項: 「住宅租賃契約如經公證載明應逕受強制執行，且於契約中記載承租人給付租金或費用之方式為匯至出租人所指定之特定金融帳戶，經出租人依第一項第二款規定提前終止租賃契約者，視為租賃期限已屆滿。出租人得持經公證或認證上揭證明文件，依公證法第十三條第一項第三款聲請強制執行。」

(二)立法委員版本

    公證法第13條草案「當事人請求公證人 就下列各款法律行為作成之公證書，載明應逕受強制執 行者，得依該證書執行之…三、租用或借用建築物或其他工作物，於合意終止或依法終止，或定有期限並應於期限屆滿時，交還建築物或其他工作物者」[10]、「當事人請求公證人 就下列各款法律行為作成之公證書，載明應逕受強制執 行者，得依該證書執行之…五、租用前兩款土地、建築物或其他工作物，其期限 在二年以上，因遲付租金或費用而依法提前終止者。[11]」

(三) 本文認為

    針對實務較常見的期前積欠租金類型，擴大公證書強制執行範圍，對公證效益化的立場可資贊同。然實體事實認定上，仍有以下問題仍需克服:首先，民間版的草案雖有其一定之明確性，但該法案之內容其仍無法排除掉承租人有以其他方式清償的可能性，例如:承租人以現金清償，或以其他債權抵銷的情形。此時仍有實體權利義務關係之事實爭執須加以釐清[12]。其次，前揭立法委員所提出之草案提案，則過於不明確，雖然實際上可由書面資料加以勾稽，但涉及到實體事實認定仍有與民間版草案同樣問題，條文當中「依法提前終止」之認定，仍存在著須由民事執行處為實質認定的困難。最後，依照強制執行法規定，賦予強制執行效力之公證書性質上並無與確定判決同一效力，債務人如有消滅或妨礙債權人請求之事由，承租人仍可依照強制執行法第14條規定，提起債務人異議之訴以資救濟，並同時聲請法院依法停止執行，惟應同時考量者，應係承租人在訴訟權益保障上，國家是否應給予對應的訴訟資源扶助。本文認為，未來若無法從公證法的減少訟源的方向立法，則應思考在現有訴訟外紛爭解決機制下，探討如何提升解決租賃住宅紛爭之效率。（詳後述）

肆、現行租賃糾紛之紛爭解決程序

一、民事訴訟程序

    我國民事訴訟制度原則上乃採三級三審制，並且區分為三大程序：通常訴訟程序、簡易訴訟程序以及小額訴訟程序。依照民事訴訟法427條規定為訴訟標的價額50萬元以下之案件，關於財產權之訴訟，其標的之金額或價額在新臺幣五十萬元以下者，或是同條第2項特定類型之案件，不問標的金額均適用簡易訴訟程序[13]；小額訴訟程序則是規範在民事訴訟法第 436-8條關於請求給付金錢或其他代替物或有價證券之訴訟，其標的金額或價額在新台幣十萬元以下者，適用小額程序。不屬於前二者程序以外的案件類型則是一般通常訴訟程序。此三者的區別實益主要在於審級救濟的不同。通常訴訟程序是由地方法院、高等法院、最高法院為三級三審，若標的金額不足150萬元，則是以高等法院為終級管轄；而簡易訴訟程序與小額訴訟程序原則上則是以第一審地方法院為管轄，第二審則是由地方法院的合議庭管轄[14]。

二、民事調解及消費調解

    所謂民事調解，目前實務上的調解方式大體上有民事訴訟法第 403 條所規範之強制調解，係指除有民事訴訟法第406條第1項各款所定情形之一者外，於起訴前，應經法院調解[15]，始能進入訴訟程序。另一種則為鄉鎮市區公所調解條例的調解，有學者稱為我國目前最具成效的調解機制[16]，乃係由各地方政府轄下的區公所調解委員會所進行之民事調解程序。但無論是哪一種調解類型，於調解筆錄作成並經法院核定後，則有與確定判決同一效力，得據以為強制執行的執行名義。在租賃條例適用消費者保護法後，亦有適用消費者保護法當中消費爭議調解之模式。但該規範的缺點為一造當事人不到場，並無強制到場之效果。

三、調處

    所謂調處，又稱行政調處，屬於行政機關介入調停私人間紛爭的行政介入形式，由紛爭當事人之一方片面發動。由於行政機關介入私權爭議之主要法定類型為調處及調處不成立時之裁決，一般說來可謂以調處為中心。行政調處在我國有不同的法律規定下，有不同的強度設計，或有採調處前置主義，可確保行政機關之介入可能性。至於後續措施之效力強度，以調處不成時，主管機關得經聲請或逕為決定者為最強，其次為報請上級主管機關裁決。惟由於即便在這種情形，通常規定不服調處者，得向司法機關訴請處理[17]，所以，在此意義下，調處尚非終局的決定。例如:共有土地爭議的調處即為對調處結果不服，必須在15天內司法機關提起訴訟。需特別說明的是，租賃住宅市場發展管理條例第16條明文:「住宅租賃爭議，出租人或承租人得向直轄市或縣（市）政府申請調處，並免繳調處費用。」。但調處現行制度之所以淪為無人使用的程序，問題在於行政調處確定並無任何拘束力。

    若要加強紛爭解決之效能，立法上，可參考現行金融消費者保護法第29、30條規定，對金融機構的片面拘束力：若評議決定在一定額度以下（例如投資型商品120萬元、一般財產給付 12 萬元以下），金融機構必須無條件接受。至於類似承租人期前欠租之遷讓房屋，依照現行民事訴訟法第 415-1條規定:關於財產權爭議之調解，經兩造同意，得由調解委員酌定解決事件之調解條款。前項調解條款之酌定，除兩造另有約定外，以調解委員過半數定之。調解委員不能依前項規定酌定調解條款時，法官得於徵詢兩造同意後，酌定調解條款，或另定調解期日，或視為調解不成立。調解委員酌定之調解條款，應作成書面，記明年月日，或由書記官記明於調解程序筆錄，由調解委員簽名後，送請法官審核；其經法官核定者，視為調解成立。前項經核定之記載調解條款之書面，視為調解程序筆錄。

    法官酌定之調解條款，於書記官記明於調解程序筆錄時，視為調解成立。租賃條例的行政調處可以本條為基礎，加以設計，加強調處委員會的功能與強化職權，亦可有效解決紛爭。未來的立法計畫，亦可採取增訂租賃住宅市場發展及管理條例第16條之1，由中央主管機關得設立爭議處理機構或由直轄縣市政府不動產糾紛調處委員會，進行評議。爭議處理機構之設立方式、經費來源、前置作業、評議流程及法律效力，由中央主管機關定之。(此部分可再研議應訂條文或是委由中央主管機關定立)，可命名為：「住宅租賃糾紛評議中心設立及評議處理要點」；並兼採官方與民間協力方式:「租賃當事人就住宅租賃爭議事件應先向各地租賃服務商業公會者提出申訴，租賃服務商業公會業應於收受申訴之日起三十日內為適當之處理，並將處理結果回覆提出申訴之租賃當事人；租賃當事人不接受處理結果者或租賃住宅服務商業公會逾上述期限不為處理者，租賃當事人得於收受處理結果或期限屆滿之日起六十日內，向爭議處理機構申請評議；租賃當事人直接向爭議處理機構提出申訴者，爭議處理機構之服務部門應將該申訴移交所屬住宅租賃商業公會處理。」；另外，係爭租賃條例第16條調處之規定，可仿造仲裁法第37條體例為之[18]，建議可以增訂為:「依照本條例所申請之調處結果效力，準用仲裁法第37條規定。」

四、仲裁

    依照仲裁法第1條規定：「有關現在或將來之爭議，當事人得訂立仲裁協議，約定由仲裁人一人或單數之數人成立仲裁庭仲裁之。前項爭議，以依法得和解者為限。」。仲裁制度的進行前提，必須以契約當中有書面之仲裁協議存在為必要，當事人間之契約訂有仲裁條款者，該條款之效力，應獨立認定；其契約縱不成立、無效或經撤銷、解除、終止，不影響仲裁條款之效力，仲裁法第３條訂有明文。通常大型的綜合性質案件可能進入仲裁，也有可能是跨國之間的協議紛爭，預先約定仲裁條款而走仲裁解決。因為仲裁判斷與法院確定判決有同一效力，由仲裁人取代法官且為一級一審制度，在解決紛爭的效率上，係較訴訟為快。但我國對於仲裁制度相較於法院制度乃係陌生。故在親近度上來說，是劣於法院及調解機關。此部分未來政策上，應可透過住宅租賃契約應記載事項，植入仲裁條款的方式加以進行。另外，雖然仲裁法有規範組成仲裁庭起六個月內，原則須做成仲裁判斷；然若當事人之間尚未約定選任仲裁機構，或無法選任仲裁人，因而導致組成仲裁庭的時間拖延，並不計入上開六個月之期間，且亦涉及到仲裁協會量能問題，均有待未來實踐加以驗證。

伍、結論

    我國租賃住宅市場發展及管理條例面臨了施行後，包租代管法律政策的推行，須有所變革。觀諸團體與立法院提案等，除了欠租問題導致租賃當事人之間信賴關係的耗損外；部分不肖的出租人以契約以外的條件特約，對弱勢承租人濫行主張權益，亦為紛爭之源頭。更甚者，若透過法規或契約對於租賃當事人的客觀條件篩選，無論形式或實質，均可能涉及到契約自由限制之強度，若從玉先預防紛爭防止的前提機制是否已經建立完足、紛爭解決機制途徑的擴大化，均需要相關機制配套，本文認為若欲透過國家管制契約的手段，並非不可，但其界限實質上晦暗不明，宜審慎為之。

    惟我國目前住宅租賃糾紛為具有集團化現象的爭議類型，不僅實體問題須透過冗長的程序處理，因而對於出租人提出房屋作為社會住宅的意願降低。而市場供給量能降低，則會影響到租金價額以及承租人之選擇對象。據此，政策法令的更新實屬燃眉之急。

    本文認為，穩定租期或是強制續約等固然可以用法律強加措施於市場供給者，然治標不治本之方式，一直為我國普遍立法的結構問題。又公證擴大話固然有效於解決多數紛爭，然是否會產生無法實質認定的權利義務關係，又需額外透過更大的訴訟資源解決。

    據此，如果可以加強深化目前行政調處程序，建立專業化調處委員會，同時賦予其準仲裁之效果；進而在其他訴訟外紛爭解決的仲裁程序上與住宅租賃契約應記載事項的增訂，互相配合。建立有效率且又兼顧當事人實體利益的制度，不僅可以挽救已經枯竭的司法量能，一方面又可以迅速解決紛爭，此時實體問題之爭議，自然可以讓租賃當事人願意利用程序制度解決紛爭，而非自力救濟，租賃住宅市場始可能重新活化。未來的進程，本文認為仍應該朝向設立專業化租賃糾紛評議中心為方向。