不動產登記作業自古以來便是國家治理的重要環節,其準確性與透明度關係著財產權保護、稅收徵管與社會穩定,也因此各國的不動產登記制度與系統都需要更多的時間與人力進行處理,甚至很多國家至今仍缺乏一套具有公信力的不動產登記制度,導致國家經濟無法開展。但隨著數位科技日新月異,各國皆致力能將最初的紙本檔案管理進化到電子化系統甚至智慧化,地政服務正迎來前所未有的變革浪潮。台灣不動產登記制度肇基於日治時期,現今日本政府如同台灣正力推其政府與社會科技轉型政策,亦包含智慧不動產登記制度,值得台灣參考。本文將回顧台灣智慧地政與不動產登記發展沿革以及日本社會5.0政策與推動智慧不動產登記政策,並與台灣比較與發現可借鏡之處。發現日本在智慧地政與不動產登記制度起步較台灣早,整體政策規劃上更為完整,在最上層政策之社會5.0指導下,各級政府與各部門皆朝相同目標前進,避免單打獨鬥、互相掣肘。且日本智慧地政與不動產登記更與產業界結合,加速其科技轉型速度,其進程已明顯較台灣領先,需要台灣政策制定者思考,如何借鏡日本經驗,加速台灣智慧不動產登記之數位轉型,讓不動產交易更加便利與安全,進而促進整體經濟的發展。
土地產權的明確與保護,是國家發展與社會繁榮的基礎,這道理自古以來,是不分東西方世界都認同的一件事。如孟子所言 “仁政必自經界始”,土地作為一個市場經濟中最為重要的資源,其產權的釐清與保護及降低不動產的交易成本,自然是一個國家經濟發展中最重要的一環,也正是不動產/土地登記制度必須達到的經濟功能。這樣簡單又清楚的道理,在很多國家的土地行政體系裡卻做不到,而這才是阻礙了發展中國家經濟發展的真正原因(Gramm and De Soto, 2018 )。
多數國家無法建立健全的不動產登記系統,主要原因來自於建立一個好的土地或不動產登記制度,必須先有精確的地籍測量體系以釐清產權範圍。而這也是一種國家基礎建設,需要國家投注大量資源培訓大量測量員與昂貴的儀器裝備及長時間的測量成果累積,才能有精準與即時更新的不動產登記系統,測量工具的創新當然也是我們最早的智慧地政的起源。先進國家如同台灣長期投注資源以擁有一個具有公信力的不動產登記系統,但還是都需要大量時間、設備、人力與中間人才能完成一件不動產交易與登記,如何提升不動產交易效率,也都成為各先進國家戮力發展的目標,從2000年網路時代開始,大家便思考如何透過數位科技讓不動產登記更方便、更安全與更智能。聯合國掌管各國土地測量與地籍空間管理的FIG(International Federation of Surverors),便持續推動新一代國際共通標準的不動產登記與管理的資訊系統(LADM),期待能有效提供一套描述土地管理相關之基本詞彙及標準化資料的模型來描述土地的權利、限制、責任及形狀等,能有效整合二維與三維地籍圖的土地資訊(江渾欽,2017;Lemmen and Beentjes, 2017)。
當聯合國還在顛頗中推動新一代不動產登記系統的時候,2008年時突然出現的比特幣熱潮以及帶來飛快發展的區塊鏈技術又吸引了各國政府思考如何結合於不動產登記制度與系統之中,也包含了台灣,如國發會的服務型智慧政府2.0推動計畫之中,便納入預計在2025年完成導入區塊鏈技術於台灣不動產登記制度之中,完成權狀無紙化與土地登記全程網路化辦理,以節省政府處理與民眾辦理時間。而近兩年又一個橫空出世的科技ChatGPT帶動的AI熱潮,更是讓各國政府決心加速智慧地政服務與智能化不動產登記制度,但科技政策的推動與普及,往往不是只靠技術可行一項因素而已,更需要完整的政策配套,才能將政策落實。而台灣不動產登記制度師承日本,而日本近來也致力推動地政與不動產的科技轉型,也比台灣起步較早,其經驗值得台灣參考,如下所述。
日本政府在其第五期科學技術基本計畫中提出社會5.0主張,希望「透過網路空間和物理空間高度融合的系統,實現經濟發展和社會問題的解決,建構以人為本的社會」。日本社會5.0政策代表著日本從傳統社會向「超級智慧社會」邁進的一個全新戰略構想[1]。如圖 1所示,理念是基於對人類社會演變的歷史觀察:從依賴原始工具、以口頭傳遞訊息的狩獵社會(社會1.0),到以農業發展和書寫記錄訊息的農業社會(社會2.0);再到工業革命推動機械化與生產力飛躍的工業社會(社會3.0),以及數位技術和資訊革命使全球信息高速流動的資訊社會(社會4.0)。在這個脈絡下,社會5.0則是日本對未來的願景;一個融合虛擬空間與現實世界、充分利用資訊科技(IT)、人工智慧(AI)等尖端技術,打造以人為本、永續且高效運作的超級智慧社會。
圖 1日本社會1.0~5.0演變示意圖[2]
具體來說,社會5.0政策的內涵包括以下幾個方面:
1、以人為本的智慧社會
日本認為未來的社會不應僅僅依賴技術進步,更應該滿足人們的生活需求。這意味著要解決資訊共享與協作不足、資訊檢索與分析負擔過重、區域人口減少及少子化及老年化的問題,需要克服因年齡、行動不便等因素帶來的限制。
2、虛擬與現實的高度融合
社會5.0強調通過網路空間(虛擬空間)和實體空間(真實世界)的深度整合,建立一個連接並協調各種系統的綜合平台。這種融合不僅促進了資源和資訊的高效流通,也為經濟發展和社會問題解決提供了新途徑。
3、自治與自動化的擴展應用
在社會5.0中,政府與企業將依靠先進的自動化技術和智能系統,實現各種服務和流程的無縫協同。這種自治與自動化不僅能夠大幅降低運作成本和人為錯誤,還能提升整體系統的安全性和透明度。
4、跨部門合作與綜合戰略
為了實現上述目標,日本內閣府在2016年內閣批准的「第五期科學技術基本計畫」內容中,也包含與私營部門合作共同制定了社會5.0的綜合戰略。這一戰略旨在整合政府、產業與學術界的資源,共同打造一個能夠應對當前和未來複雜挑戰的超智慧社會。
總結地來說,日本社會5.0政策旨在利用先進的資訊科技和人工智慧,從根本上解決現代社會所面臨的各種結構性問題,並透過虛實融合和自動化技術創造一個真正以人為本、永續且高效的超智慧社會(如圖 2)。這一願景不僅是科技發展的必然結果,更是應對全球挑戰、促進社會整體福祉的重要戰略方向。
圖 2社會5.0的實現[3]
日本在推動不動產登記的數位轉型過程中,主要依循2021年通過的數位社會形成基本法(デジタル社会形成基本法)作為最高指導原則,透過政策法規改革、電子簽章與數位契約普及,以及推動數位廳的設立,促進地政數位化,提升登記與交易的便利性與效率。以下說明日本不動產登記數位轉型的幾個關鍵方向:
(一)制定數位社會形成基本法,奠定地政數位轉型基礎
為了達成社會5.0這個目標,於2021年5月,日本國會通過「數位社會形成基本法」,取代原有的「IT基本法」,為數位轉型提供全方位政策框架。該法的核心理念是利用先進資訊科技提升社會運作效率,同時確保所有國民(包含地方自治體)都能享有數位科技帶來的便利,並降低數位落差。在地政領域,該法影響了日本不動產登記的數位化進程,推動了數位交易、普及化電子簽章、文件電子化及公部門數據整合,為智慧地政的發展奠定基礎。
(二)印章制度改革,加速電子簽章普及
傳統上日本的不動產登記與交易高度依賴印章(實體蓋章)作為認證方式,導致交易流程冗長且不易數位化。為解決這一問題,日本政府啟動印章制度改革,並分為兩條主要路線:
1.取消強制蓋章制度:減少對實體印章的依賴,允許無需蓋章的交易方式。
2.提升電子簽章普及率:
(1)2020年6月,在野黨聯盟提出「電子署名及認證業務法一部修正草案」(電子署名及び認証業務に関する法律の一部を改正する法律案),降低電子簽章的認證門檻,改善電子簽名的法律效力,使其更具便利性與可行性。此草案雖然仍然還在審議中,但值得期待。而其他許多法案則已經付諸實施。
(2)2021年開始推動電子簽章的應用,並允許特定電子方式簽署的合約具有法律推定效力。這些改革使得不動產登記與交易無需再依賴傳統的紙本簽署與實體印章,大幅提升數位交易的可行性與效率。
(三)修訂宅地建物取引業法,推動不動產交易電子化[4]
日本不動產數位化發展的一大關鍵,是對宅地建物取引業法的修訂。過去,日本房仲業者在進行房地產交易時,重要事項說明書與買賣契約書必須交付紙本,使得交易流程無法完全數位化。然而,為了促進數位社會發展,日本政府於2022年5月修訂宅地建物取引業法,並做出以下調整:
1.取消紙本契約強制要求:不再要求房仲業者必須提供紙本文件,改為允許電子化存證與簽署。
2.不動產契約電子化:
(1)允許不動產經紀委託合約、不動產買賣合約、定期租賃合約、公寓管理委託合約等全面改為電子合約。
(2)2021年3月30日起,不動產交易正式納入可以運用視訊科技與電子簽章的範圍,買賣雙方可透過視訊確認合約內容並進行數位簽署。
(3)早在2017年日本已允許租賃市場使用視訊進行房屋租賃簽約,而這項制度如今擴展至不動產買賣。
這些改革顯示出,日本政府正積極透過政策鬆綁與數位技術應用,來推動不動產交易與登記的數位化,逐步淘汰傳統紙本流程。
(四)設立數位廳,整合跨部門資訊
日本政府於2021年設立數位廳(デジタル庁),統籌全國數位轉型計畫,並負責整合中央政府與地方自治體的資訊系統。其中,在不動產交易數位化方面,數位廳的職責主要透過整合政府資訊系統、推動My Number制度,以及協助地方政府數位基礎建設等方式間接支持相關改革。
總而言之,數位廳在不動產交易數位化方面的作用主要是提供整體戰略的支持與基礎設施建設,而具體的不動產交易數位化措施則由相關部門如法務省與國土交通省負責推動。這樣的政策架構具有完整的政策體系,可見日本政府推動政策的規劃細心與決心,值得台灣學習。
台灣不動產登記制度歷來也具有正確性與穩定性的社會公評,也是維繫台灣社會秩序與促進經濟發展的重要基石。然而,隨著資訊科技日新月異的發展,台灣政府與業界也是不斷探索如何運用先進技術來進一步提升登記作業的效率與安全,進而推動整體地政服務與不動產登記的智慧化轉型。以下先行回顧近年來,台灣傳統不動產登記系統的發展軌跡,以及新一代智慧系統中區塊鏈技術的引入與應用的歷程。
台灣的不動產登記制度自建置以來,一直以紙本與人工核對為主要作業模式,其嚴謹的程序保障了登記資料的正確性。然而,隨著網際網路普及以及政府推動電子化改革的浪潮,早在2006年地政司就率先推動「地政e網通計劃」,讓民眾可以透過網路申請電子地籍謄本,藉此大幅減少民眾親臨櫃檯所需的時間與成本。這一初步嘗試不僅為政府部門開啟了數位治理的新局面,也為後續智慧不動產登記制度的發展奠定了基礎。
然而,資訊化並非僅僅停留在文件數位化的層面,更重要的是如何實現資料的機器可讀性與跨裝置流通。在這個基礎上,政府積極推動開放資料(Open Data)政策,將地政相關資料釋出,促使民間企業、學術界與創新團隊參與到智慧地政的應用開發中。這不僅提升了資料利用效率,還使得政府部門從“單向提供服務”轉變為“與社會共同創新的多元合作平台”。由此,政府在追求「小而美」的服務品質同時,也力圖達到「萬能」的資源整合效果,為智慧地政打下後續發展的基礎。
地政資料具有龐大且穩定的基礎資料庫價值,但如果僅僅將其視為內部管理工具,將無法充分釋放資料所蘊含的經濟與社會價值。實現資料加值應用,除了要解決資料互通與標準化問題外,更需強調數位身分認證、權狀驗證等安全機制,確保資料在流通過程中的正確性與防篡改性。
透過資料加值應用,地政資料可以成為多元創新服務的基石。例如,金融機構可利用不動產資料發展資產證券化產品;新創企業可利用不動產資料開發創新服務,促進不動產產業生態系數位轉型;智慧城市建設中,更需要各部門共享地政資料以實現跨部門協同作業。因此,未來智慧地政的發展方向,不僅在於提升資料數位化程度,更在於建立一個公開、透明、可信的數位資產生態系統,使得資料既能得到充分保護,也能有效推動社會與產業創新。
(一)區塊鏈技術的核心概念
區塊鏈(Blockchain)分散式帳本系統,具有公開透明、不可竄改等特性。它透過加密技術保護個資,確保交易紀錄的公正客觀,並利用去中心化的特性,降低資料被竄改的風險和中間人的誠信問題。區塊鏈技術的核心特性與不動產交易、登記及管理的需求高度契合,尤其在提升安全性、透明度與效率方面展現獨特優勢。因為區塊鏈的「不可篡改」、「去中心化」、「公開透明」等特性,直擊不動產領域長期存在的信任成本高、流程繁瑣、資料孤島等痛點,儘管仍需克服技術整合(如既有系統的相容性問題)與法規調適,但其核心設計已為不動產數位轉型提供革命性框架。未來隨著聯盟鏈與隱私保護技術成熟,區塊鏈將進一步成為不動產市場的「信任基礎設施」。
(二)區塊鏈技術在不動產領域的應用
區塊鏈技術在不動產領域的應用主要體現在以下幾個方面:
1.智慧不動產登記
傳統的不動產登記多依賴紙本文件與人工審核,容易受到誤差、延誤及偽造風險。利用區塊鏈技術,可以建立一個全新的智慧不動產登記系統,將各項登記資料分散存儲在區塊鏈網絡中,一旦資料上鏈便不可竄改,從而有效降低因資料造假引起的糾紛與投機行為。例如,瑞典在其已經良好的土地登記系統上成功導入區塊鏈與智能合約技術,優化與自動化土地登記流程,大幅減少土地登記所需的時間、人力與風險,將土地登記流程從數月縮短至數天,大幅提升了行政效率(Lantmateriet, etc., 2017 )。
2.電子產權憑證
隨著數位轉型的推進,傳統的紙本權狀已難以滿足現代社會對透過網路資料查詢與數位驗證的高要求。電子產權憑證系統可以透過數位化技術,將權狀轉化為數位憑證,並結合區塊鏈的不可竄改特性,既方便民眾查詢,也能有效防篡改、避免遺失,提升整體登記作業的安全性與效率。
3.智能合約(Smart Contract)
智能合約作為區塊鏈技術的一個重要應用,其主要作用在於自動執行合約條款。針對不動產交易,智能合約可以用來自動化履約保證流程,一旦交易各方達成共識,合約條款便自動觸發,完成資金劃轉與產權轉移,有效降低交易過程中的風險與人工干預,從而實現全程網路化登記作業。
(三)台灣智慧不動產登記計畫與區塊鏈技術的導入
基於上述政策考量與區塊鏈技術特性,臺灣政府積極推動不動產登記制度的數位升級,並將此項工作納入國家戰略之中。2018年內政部地政司委託筆者針對「建立我國土地登記線上申辦機制」展開研究,主要考察了澳洲與日本等國家在不動產網路登記作業上的運作模式,並深入探討日本「半套」作法—即線上登記申請搭配文件郵寄送達的虛實整合模式。該研究結果顯示,短期內利用現有的自然人憑證與線上聲明機制進行混合作業,既可滿足現階段民眾需求,又能作為逐步過渡到全程線上登記的實踐模式;我們也在日本學者的訪談中發現日本民眾對生理特徵的作法如人臉辨識極為排斥,從而無法在日本得到民眾的政策認同,筆者也認同也同樣認為從長遠來看,引入區塊鏈等新興技術,則能更有效解決資料共享、驗證與安全性問題,確保登記過程中各項資料的不可否認與不可竄改性(內政部,2018)。
因此區塊鏈技術導入不動產登記制度具有前瞻性與未來性,我們主要參考國際著名之瑞典經驗加諸於台灣之制度與在地特性,就是以增加不動產登記的效能,同時減少人力與時間成本,並透過智能合約的精神控管流程進而降低風險。而這樣的規劃也獲得國發會的認同進而納入國家《服務型智慧政府2.0推動計畫》中,由中央預算補助建置智慧不動產登記系統,執行時間從2021至2025年完成。在執行策略方面,智慧不動產登記計畫將透過以下方式逐步實現目標:
1.串接機關資訊:整合地政、戶政、稅捐等跨機關資料,簡化書面查核流程。
2.數位身分識別:以新一代數位身分證(New eID)為基礎,推動行動化申辦服務。
3.權狀數位化:提供數位權狀,增強防偽功能,減少紙本權狀遺失或遭竊的風險。
4.行動申辦:結合行動裝置與電子簽章功能,讓民眾隨時隨地進行不動產登記。
目前具體執行進度如下:
1.土地登記規則修正:2021年8月1日公告完成,新增網路登記作業條文,為全程網路申辦奠定法規基礎。
2.電子產權憑證系統:已於2021年底建置完成,並於2023年1月1日正式啟動試營運。
3.抵押權線上申辦系統:預計於2025年啟動正式運作,實現不動產登記「網路取代馬路」的目標。
透過串接機關資訊如財政繳稅資料、數位身分識別與權狀數位化後,最後才是行動申辦,達成網路取代馬路的目標。執行策略為進一步實現不動產登記各階段的資料互通與自動驗證,從而縮短登記辦理時間並降低作業成本,如圖3所示。
圖 3不動產登記案件網路及行動申辦示意圖[5]
自2021年底完成電子產權憑證系統建置後,該系統於2023年初進入試營運階段,並逐步推動區塊鏈技術導入土地登記有關物權異動的項目以加快登記作業流程,此項工作目前由中華電信所執行。執行內容主要運用區塊鏈相關技術建置「抵押權線上申辦系統」,可讓金融機構之抵押權設定、變更及塗銷登記等申辦可全程於線上作業,申請人無需臨櫃辦理或再郵寄相關文件。同時也可以配合「抵押權線上申辦系統」讓「電子產權憑證系統」功能以可以上線之查詢及驗證,有效降低權狀偽造及冒用情形,加速「全程」網路申請登記之項目達成。目前系統已大致建置完成,可在2025年正式啟用試辦,這標誌著台灣不動產登記作業將真正實現「網路取代馬路」,邁入智慧登記的全新時代。但如同前述,新科技的導入是否只有技術可行就可以? 民眾與相關從業人員是否有使用的誘因呢?都是未來智慧不動產登記系統上路後,即將面對的挑戰[6]。
從台灣與日本智慧不動產登記政策發展來看,兩者作法截然不同,主要有兩點值得台灣政府學習。
日本政府從上而下具有清楚與完整的數位轉型政策、願景與綱領,有計畫地將日本社會轉型至5.0的社會, “一個充滿AI的超智慧社會,也是人與機器共同美好協作的社會”。除有願景之外,日本更有具體的法規透過《數位社會形成基本法》建立完整的數位轉型架構,再由數位廳統籌協調各部門,確保各部門的數位化不只是單一技術的應用,而是整體社會數據治理的一環。因為有法規作為最高指導原則,才具有真正的權力,也才能指揮政府各部門的施政朝向共同的目標。也因此從2022年開始,日本法務省開始進行電子簽章修法、取消印鑑證明、推動更多的政府無紙化作業。相同的也指導了日本2023所公布的第三次國土計畫內容,指名應該朝向虛實整合的空間規劃,一樣的也在防災部門推動防災數位轉型,建置防災數位孿生平台(Disaster Digital Transformation,DX)、打造下一代綜合防災資訊系統以及實現各部門防災資訊系統的自動聯動。
而台灣與日本一樣新成立了數位發展部作為新的內閣部門,擔任台灣社會數位轉型的重責大任,但是否真的具備整合數位政策的能力?還是只是「空中樓閣」雲端般的存在?智慧地政與智慧不動產登記還需要內政部戶政司的數位身份應用與落實,還有司法院、法務部、經濟部對於電子簽章與電子文件的認同與配合修法,但目前數發部,除通過新版的電子簽章法後,在沒有更高層級的政策綱領與法規指導下,能否有效驅動傳統大型部會,令人不敢樂觀。不動產登記領域攸關方方面面,需要各部門配合並有明確的執行機制,才可落實。否則政府喊再多數位轉型口號,也終將停留在概念層面,無法真正落實。
智慧不動產登記作為地政數位轉型的重要環節,理應成為政府數位治理的核心項目。然而,台灣在這場轉型中,卻陷入了一場「各做各的」困境——在缺乏整體戰略與跨部門協同的情況下,數位發展部(數發部)與各部會各自推動不同的數位計畫,導致智慧地政的進程碎片化、標準不一致,難以真正實現高效、透明、安全的不動產登記系統。
日本數位轉型政策也整合政府、產業與學術界的資源提出社會5.0的綜合戰略。在各方資源整合下,加速政策推動速度,市場與民間部門調整速度較快,因需面對全球競爭。近來蘋果官網宣布日本數位身分證與Apple皮夾將在2025年開始應用,未來也將完成透過區塊鏈技術將自立遺囑數位化的法制化工作(湯皓茹,2023)。而台灣則是數發部自行開發數位皮夾,但其市場接受度與推廣效能值得懷疑。
在隨著區塊鏈技術成熟與發展,從比特幣的發展開始,各國政府也都開始進行數位法幣的建置、加強穩定幣與加密虛擬資產的管理。如今RWA(Real World Assets,現實世界資產代幣)已成為金融革命的新焦點,成為最新的全球不動產金融化可利用之工具,透過區塊鏈技術將不動產之實體資產轉換為可編程、可交易的數位資產。歐美國家正積極推動不動產代幣化(如美國Propy),使不動產能夠成為可標準化、可拆分交易的資產型代幣(Asset Token)。 日本也已經實現透過RWA發行新一代的不動產證卷化。
而台灣則在近期由金管會協力集保公司及6家金融機構成立「現實世界資產代幣化小組」,不難看出金管會重視金融科技的發展,尤其目前Web3及其相關應用如代幣化及去中心化金融發展快速,且國際組織及其他國家已提出相關監理建議及發展項目。然而,臺灣現行的智慧不動產登記計畫仍侷限於行政作業流程的數位化,缺乏更進一步的資產金融化視野,使得不動產市場在數位金融與區塊鏈應用方面遠遠落後於國際潮流。
因此,臺灣要真正實現智慧不動產登記的願景,不僅應該借鑑日本的數位整合模式,還必須參考歐盟最新的資料治理策略[7]。數發部的角色需要更高的行政層級支持,才能確保數位治理不是各單位各自為政的拼湊,而是建立在統一標準與協作架構之上的整體戰略。唯有如此,臺灣才能讓智慧不動產登記不僅僅是數位化作業的提升,而是真正成為驅動產業創新與數位經濟發展的關鍵引擎。英國RICS在2020年時的報告指出區塊鏈技術對不動產界而言並非是一個破壞式創新的新科技(disruptive technology),更像是一個基礎環境的科技創新(foundational technology),就像以前新的測量工具出現一樣,隨著時間必會對不動產與地政產業生態產生徹頭徹尾的改變(RICS,2020)。各國政府都在努力因應這樣的改變,台灣政府應與產學界一起協力不落人後,開創屬於台灣新的智慧不動產登記制度與系統,也創造台灣不動產生態新的產業發展結構。
一、中文文獻
二、英文文獻
三、日文文獻
[1] 日本內閣府(2016)第5期科学技術基本計画,https://www8.cao.go.jp/cstp/kihonkeikaku/5gaiyo.pdf
[2] 圖來源:日本內閣府
[3] 資料來源:整理自日本內閣府
[4] 國土交通省(2022)「不動産取引時の書面が電子書面で提供できるようになります。~宅地建物取引業法施行規則の一部改正等を行いました~」,https://www.mlit.go.jp/report/press/tochi_fudousan_kensetsugyo16_hh_000001_00036.html
[5] 資料來源:國發會服務型智慧政府2.0推動計畫(2020),頁60
[6] 對於台灣智慧不動產登記制度實施的挑戰,詳細可參考陳建元、周頌均、林甄穎(2024) 區塊鏈技術與不動產應用-以智慧不動產登記為例,2024台灣地區房地產年鑑,頁589-603